TCU afasta erro grosseiro sem norma prévia e aplica LINDB

Decisão e efeito prático imediato: O Tribunal de Contas da União reavaliou condenações relativas à autorização de alteração de controle de concessionária da BR-393/RJ e concluiu que, na falta de parâmetro legal ou regimental objetivo anterior, não cabe imputar "erro grosseiro" a gestores. A decisão utilizou dispositivos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB, Lei 13.655/2018) para modular responsabilização e teve efeito direto de desconstituição de penalidades impostas a diretores e técnicos da agência reguladora.

Contexto

A controvérsia insere-se na tensão clássica entre o papel fiscalizador do controle externo e os limites do poder punitivo sobre autoridades administrativas. De um lado, órgãos de controle exercem auditoria e podem aplicar sanções para assegurar a conformidade da ação estatal com finalidades públicas; de outro, o gestor público está vinculado ao princípio da legalidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal de 1988, que exige atuação conforme previsão normativa. Questões ligadas a alterações de controle em concessões são particularmente sensíveis: decisões das agências reguladoras costumam operar em cenários de risco econômico e necessidade de soluções rápidas, e os editais de licitação ou normas regulatórias podem não prever exaustivamente todas as hipóteses de reestruturação societária. A divergência decisória surge quando tribunais de controle penalizam gestores por decisões tomadas conforme entendimento vigente na época, mas incompatíveis com normativas posteriores ou interpretações supervenientes.

O que foi decidido

No caso analisado — recursos de dirigentes e servidores da ANTT contra condenação por autorizar mudança de controle societário da concessionária da BR-393/RJ — o TCU reviu posicionamento anterior que havia qualificado o ato como irregular em razão da nova controladora não atender, segundo o edital original, requisitos como patrimônio líquido. O Tribunal entendeu que, à época do ato, a Resolução ANTT 2.310/2007 não impunha obrigação de replicar integralmente os critérios do edital de licitação para autorizar alteração de controle. Diante da ausência de parâmetro normativo prévio, objetivo e inequívoco, a corte afastou a caracterização de culpa grave ou de "erro grosseiro". Para fundamentar a revisão, o TCU aplicou três dispositivos da LINDB: o art. 22 (reconhecimento das dificuldades de interpretação normativa e do contexto fático adverso do gestor), o art. 24 (vedação a reavaliação da validade do ato com base em mudança posterior de orientação normativa) e o art. 28 (consideração da conformidade do comportamento com a norma vigente e com decisões colegiadas e pareceres técnicos favoráveis).

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade e dever do administrador público de atuar conforme a lei; parâmetro de responsabilização administrativa.
• LINDB (Lei 13.655/2018), art. 22 — incumbência de interpretar normas levando em conta obstáculos práticos e a realidade do agente; elemento-chave na tutela da boa-fé administrativa.
• LINDB, art. 24 — proíbe retroagir nova interpretação normativa para invalidar ato administrativo perfeito quando este foi praticado com base em entendimento anterior.
• LINDB, art. 28 — afasta responsabilidade quando a conduta observou norma vigente e decisões colegiadas ou pareceres técnicos alinhados.
• Resolução ANTT 2.310/2007 — norma vigente na época do ato, relevante para aferição do dever de agir; não se prestava, segundo o TCU, a impor replicação automática de critérios editalícios.
• Acórdão 1958/2026-Plenário (TCU) — decisão objeto desta análise; orienta deferência à regulação anterior e à atividade técnica da agência.
• Acórdão 943/2026-P (TCU) — julgado mencionado pelo Tribunal em contexto de apreciação de decisões de agências, integrando a tendência jurisprudencial recente do TCU.

Impacto prático

• Para gestores públicos: reforça proteção quando a ação administrativa se funda em norma vigente e em decisões colegiadas/pareceres técnicos; reduz risco de responsabilização retroativa por mudança de orientação normativa.
• Para agências reguladoras: consagra maior deferência do controle externo à atuação técnica das agências em cenários complexos, especialmente quando adotam medidas emergenciais para preservar a continuidade do serviço público.
• Para advogados e partes em processos de controle: cria linha forte para defesa baseada na boa-fé regulatória e na ausência de parâmetro objetivo anterior; argumentos com foco na LINDB tendem a ganhar força.
• Para contratos de concessão e licitações: alerta de que requisitos editalícios não serão automaticamente transformados em parâmetro de responsabilização por atos posteriores da agência, salvo disposição normativa expressa.

O que observar

• Modulação e limites: é plausível que o TCU delimite a aplicação desses princípios, distinguindo hipóteses de omissão normativa de casos em que normas são suficientemente claras; atenção às decisões futuras que especifiquem critérios de mensuração do "parâmetro objetivo".
• Recursos e repercussões judiciais: decisões do TCU podem ser objeto de controle judicial; interessados deverão avaliar cabimentos recursais perante o Judiciário e eventuais repercussões em esfera cível ou de improbidade.
• Risco de insegurança normativa: a solução protege agentes em contexto de lacuna normativa, mas pode gerar críticas quanto a eventuais flexibilizações excessivas de controles sobre irregularidades graves; será importante acompanhar como o Tribunal balanceará proteção da boa-fé com a necessidade de responsabilização efetiva.
• Cooperação técnica documental: decisões desta linha reforçam a importância de que atos administrativos sejam lastreados em pareceres jurídicos e notas técnicas robustas, cuja existência e conteúdo poderão ser determinantes em processos de controle.

Em sumo, o acórdão reafirma tendência do TCU a circunscrever a imputação de "erro grosseiro" quando falta um parâmetro normativo anterior, ancorando a proteção do agente público na LINDB e reforçando a centralidade da norma vigente e da fundamentação técnica das decisões administrativas.