Terceiro Setor: riscos em contratos públicos e controles

O recebimento e a aplicação de recursos públicos por organizações do Terceiro Setor exigem controles que comecem na elaboração do projeto e se mantenham até o encerramento da prestação de contas. A lição central é que a prestação de contas não é etapa finalizantes apenas burocrática: é processo contínuo que deve produzir evidências vinculadas ao plano de trabalho e às metas pactuadas.

Contexto

A relação entre organizações da sociedade civil (OSCs) e a Administração Pública no Brasil é regulada por um marco específico que visa disciplinar instrumentos de fomento, cooperação e colaboração. Historicamente, divergências sobre requisitos formais, comprovação de despesas e critérios de seleção de fornecedores geraram contestações administrativas e decisões de tribunais de contas. A controvérsia é prática e estrutural: contratos mal delineados e execução sem controles trazem risco de responsabilização administrativa e de perda de recursos, ao passo que exigências rígidas nem sempre são compatíveis com a organização estrutural das OSCs.

A relevância do tema decorre de dois vetores: primeiro, o uso de recursos públicos exige observância dos princípios da Administração Pública (moralidade, legalidade, eficiência), previstos no art. 37 da Constituição Federal; segundo, a fiscalização por órgãos de controle pode aplicar medidas que variam desde glosa de despesas até a instauração de procedimentos de cobrança ou restrições para novas parcerias. Em resumo, tratar a prestação de contas como tarefa ex post aumenta a exposição a sanções e limita a capacidade de demonstrar resultados sociais.

O que foi decidido

A análise jurídica que se impõe, com base nas práticas de fiscalização e na interpretação do marco regulatório, é que as OSCs devem incorporar mecanismos de compliance e controles internos como parte integrante do ciclo do projeto financiado. Isso inclui: vinculação estrita entre o instrumento contratual (termo de fomento, termo de colaboração, acordo de cooperação) e o plano de trabalho; formalização prévia e documentada de alterações permitidas; manutenção de conta bancária específica para o repasse; conciliações periódicas capazes de relacionar entradas e saídas com as atividades previstas; e documentação organizada e preservada conforme prazos aplicáveis.

Os fundamentos centrais são preventivos: controles permitem detectar desvios em tempo hábil para correções formais; evidências robustas reduzem o risco de glosa ou de devolução indevida; e segregação de funções, critérios de aprovação e prevenção de conflitos de interesse fortalecem a defesa administrativa em eventuais processos de apuração de irregularidades.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios norteadores da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), que informam a exigência de adequada aplicação dos recursos públicos.
• Lei 13.019/2014 — disciplina as parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil, regulando instrumentos como termos de fomento, colaboração e acordos de cooperação, e vinculando-os a plano de trabalho, metas e prestação de contas.
• Normas e regulamentos locais — editais, portarias e orientações do órgão repassador e do Tribunal de Contas competente, que complementam ou especificam exigências documentais e procedimentos de fiscalização.
• Jurisprudência consolidada do tribunal de contas — decisões que autorizam a glosa de despesas, a instauração de tomada de contas e a aplicação de sanções administrativas quando comprovada a ausência de vinculação entre gasto e objeto pactuado ou a insuficiência de documentação.

Impacto prático

• Para advogados que assessoram OSCs: necessidade de revisar cláusulas contratuais, prever mecanismos de alteração formal, e estruturar controles documentais e de compliance que sustentem defesa em fiscalizações.
• Para gestores de OSCs: obrigação prática de abrir conta bancária específica para o projeto, adotar políticas de compras, registro de seleção de fornecedores, memórias de cálculo para rateios de pessoal e conciliações bancárias periódicas.
• Para autoridades públicas: instrumentos de fomento e colaboração devem prever exigências claras e prazos para prestação de contas, bem como mecanismos de interlocução para saneamento de inconsistências antes da glosa definitiva.
• Para processos em curso: controles e documentação adequados fortalecem a possibilidade de reversão de glosas e mitigam risco de instauração de procedimentos de cobrança ou de tomada de contas.

O que observar

• Documentação mínima: cada despesa deve ter vínculo demonstrável com o objeto pactuado; ausência de nota fiscal ou documento bancário consistente é causa recorrente de glosa. Planeje desde o início o arquivamento e o prazo de guarda documental.
• Controle de pessoas e rateios: quando houver rateio de pessoal, exija memória de cálculo e critério objetivo de distribuição de custos; a simples descrição sem cálculo não é suficiente para fiscalização.
• Formalização de alterações: qualquer modificação do plano de trabalho deve ser formalizada por aditivo ou instrumento equivalente previsto na parceria; alterações informais aumentam a probabilidade de rejeição das contas.
• Prevenção de conflitos de interesse: políticas internas e registros de impedimentos reduzem a exposição a questionamentos sobre contratações de fornecedores vinculados a dirigentes ou colaboradores.
• Prazos e interlocução com o órgão repassador e o Tribunal de Contas: adote postura proativa para sanar inconsistências antes de autuações; a narrativa probatória em controles internos facilita a defesa.
• Implementação de compliance: além de regras, priorize procedimentos cotidianos—níveis de aprovação, segregação de funções, controle de pagamentos e conciliações—que gerem evidências para fiscalização.

Em suma, a sustentabilidade das parcerias entre o poder público e o Terceiro Setor depende da conjugação entre planejamento técnico, organização documental e cultura de integridade. A prestação de contas, entendida como processo contínuo, é a principal arma de defesa das OSCs diante de riscos de glosa, devolução de recursos e restrição à participação em novas parcerias.