TJ-SP declara inconstitucional mudanças no zoneamento de São Paulo

O Tribunal de Justiça de São Paulo declarou inconstitucionais dispositivos da alteração da Lei de Zoneamento de julho de 2024, mas modulou os efeitos da decisão para postergar sua eficácia imediata, mantendo as regras até definição do impacto prático.

Contexto

A alteração do mapa e das regras de ocupação urbana da cidade de São Paulo aprovada em julho de 2024 suscitou contestações judiciais sobre sua compatibilidade com a Constituição Federal e com o ordenamento urbanístico federal e municipal. Revisões de zoneamento costumam provocar conflito entre objetivos concorrentes: promoção do adensamento e melhoria da oferta de moradias, proteção de áreas residenciais consolidadas, segurança jurídica para empreendedores e arrecadação municipal. A controvérsia ganha contornos sensíveis porque envolve conflitos de competência municipal, limites ao poder de tributar e interferência em direitos de propriedade e expectativas dos detentores de empreendimentos imobiliários.

Historicamente, decisões sobre leis municipais de uso e ocupação do solo transitam entre controle difuso e controle concentrado de constitucionalidade, e os tribunais estaduais têm adotado, em muitos casos, a técnica de modular efeitos para evitar desorganização administrativa. Além disso, o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) e os princípios do plano diretor e da função social da propriedade são frequentemente invocados em litígios sobre zoneamento.

O que foi decidido

A turma do Tribunal de Justiça de São Paulo considerou inconstitucionais determinados dispositivos introduzidos pela revisão de julho de 2024 na Lei de Zoneamento municipal. A decisão reconheceu vícios constitucionais formais e/ou materiais em pontos da norma — entendendo que algumas mudanças extrapolam competência municipal ou contrariam garantias constitucionais relativas ao devido processo legislativo urbanístico e à propriedade — e, ao mesmo tempo, optou por adiar os efeitos práticos dessa declaração.

Na prática, o tribunal validou a possibilidade de declarar a inconstitucionalidade, mas modulou seus efeitos para que a alteração do regime jurídico sobre uso do solo não produza impactos imediatos que possam gerar insegurança institucional, prejuízo a terceiros de boa-fé ou descontinuidade de políticas públicas em curso. A decisão, portanto, combina um juízo de invalidade com uma solução de preservação temporária do status quo regulatório, até que sejam definidas medidas corretivas ou que o legislador municipal adeque a norma.

Base normativa e precedentes

• Art. 30, CF/88 — competência legislativa do município para legislar sobre assuntos de interesse local, incluindo ordenamento urbano; delimita o campo de atuação municipal.
• Art. 182, CF/88 — previsão da política urbana e do plano diretor como instrumentos de ordenamento do uso do solo e do desenvolvimento urbano.
• Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) — disciplina os instrumentos de intervenção no solo urbano e os limites para atuação municipal em matéria urbanística.
• Art. 5º, CF/88 — cláusulas relativas à propriedade e ao devido processo formal que, quando afetadas por legislação urbanística, exigem compatibilização com garantias constitucionais.
• CPC (Lei 13.105/2015) — aplicável no procedimento de controle difuso e na tramitação dos recursos e pedidos de modulação, quanto aos efeitos e execução da decisão.
• Jurisprudência consolidada do STF — autoriza a modulação dos efeitos de decisões de inconstitucionalidade para preservar segurança jurídica e evitar rupturas socioeconômicas, quando presentes requisitos de relevância social e risco de desorganização.

Impacto prático

• Advogados e escritórios de incorporação imobiliária: deverão revisar contratos, planos de negócio e estudos de viabilidade que consideraram as novas regras de 2024; eventual responsabilidade por investimentos realizados sob a regra agora declarada inválida pode dar origem a ações de indenização ou pedidos de tutela provisória.
• Contribuintes e proprietários: mantida temporariamente a vigência das regras, mas com incerteza jurídica objetiva; quem pretende construir ou alterar uso terá que avaliar risco de ter autorização futura comprometida por eventual retrocesso normativo.
• Administração municipal: terá de decidir entre emendar a lei para sanar os vícios apontados ou gerir as consequências administrativas do adiamento dos efeitos, incluindo licenças urbanísticas e projetos já aprovados.
• Poder Judiciário e controles administrativos: a técnica da modulação enfatiza o papel do tribunal em equilibrar controle de constitucionalidade e segurança jurídica; amplia a demanda por ações conexas (inventário de atos administrativos, pedidos de tutela cautelar, execuções de decisões administrativas).

O que observar

• Prazos recursais e instâncias: cabe recurso aos tribunais superiores quando presentes requisitos legais; acompanhar eventual interposição de recurso especial ou extraordinário que busque uniformizar a interpretação constitucional aplicável às leis municipais de zoneamento.
• Possível modulação futura: o tribunal estadual já adotou modulação inicial; contudo, modulações mais amplas ou condição de manutenção (por exemplo, limitação temporal ou exigência de medidas compensatórias) podem ser objeto de decisão subsequente ou de atuação normativa do município.
• Risco de insegurança jurídica para terceiros de boa-fé: escritórios e departamentos jurídicos devem avaliar medidas mitigadoras, como regularização administrativa, pedidos de manutenção de efeitos ou termos de ajustamento para obras em andamento.
• Repercussão normativa: o caso tende a servir de precedente para outras demandas sobre leis municipais de zoneamento no país, especialmente em grandes centros urbanos cuja legislação conflita com diretrizes constitucionais e federais.
• Fiscalização da adequação normativa: além do legislador municipal, órgãos de controle e ministério público podem atuar para exigir conformação com o Estatuto da Cidade e com as diretrizes de desenvolvimento urbano sustentáveis.

Em suma, a decisão do TJ-SP confirma o papel de controle do Judiciário sobre normas locais de uso do solo, mas demonstra também prudência ao postergar efeitos para evitar disrupção social e econômica imediata. Para operadores do direito, o ponto-chave será acompanhar medidas legislativas ou administrativas de adequação e avaliar estratégias processuais e contratuais para mitigar riscos decorrentes da incerteza normativa.