TJSP: dolo específico como requisito para improbidade administrativa

Decisão em síntese: A 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo reformou condenação por improbidade administrativa e absolveu dois agentes do município de Cajamar, entendendo que a prova não demonstrou dolo específico necessário após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/21. O efeito prático é a exclusão de sanções previstas na Lei de Improbidade quando a conduta é apenas irregular ou culposa, sem intenção de obter finalidade ilícita.

Contexto

A controvérsia toca ponto central do direito administrativo sancionador contemporâneo: a necessidade de distinguir irregularidade administrativa de ato de improbidade. Desde a promulgação da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA) vinha havendo debates sobre extensão do conceito de improbidade em hipóteses de mera ilegalidade administrativa. A Lei 14.230/21 introduziu mudanças interpretativas relevantes, reforçando requisitos subjetivos para a configuração de atos típicos. A distinção é sensível porque acarreta penalidades gravosas — perda de função pública, suspensão de direitos políticos, multas — e porque o processo de improbidade tem natureza mista, civil e administrativa, com efeitos reputacionais e patrimoniais significativos.

No caso julgado pelo TJSP, o município de Cajamar alegou que os agentes firmaram acordo para pagamento de dívida municipal em desatenção à ordem de precatórios, o que teria caracterizado ato de improbidade. Em primeira instância houve condenação com multa de R$ 64.806,02 e suspensão dos direitos políticos por 10 e 12 anos. Em grau de recurso, a defesa sustentou economia aos cofres públicos, ausência de vantagem indevida recebida e, sobretudo, ausência de dolo específico, invocando a nova redação legal.

O que foi decidido

A turma reformou a sentença condenatória por entender que a materialidade da irregularidade isoladamente não subsume as condutas aos tipos previstos nos arts. 9 e 10 da LIA quando não demonstrado o elemento subjetivo específico. O relator observou que a autora da ação não conseguiu provar — tampouco alegou de forma apta — a existência de intenção deliberada dos agentes de praticar ato visando finalidade ilícita. Com isso, restou reconhecida a atipicidade da conduta à luz da Lei 14.230/21, que exige dolo específico para a configuração de determinadas hipóteses de improbidade.

O acórdão destacou também que os incisos XI e XII do art. 10 condicionam sanções à demonstração efetiva e comprovada de lesão ao patrimônio público; no caso, não houve prova de perda patrimonial efetiva. Em razão da insuficiência probatória quanto ao elemento subjetivo e à lesão patrimonial, as penalidades aplicadas em primeiro grau foram afastadas.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, moralidade e eficiência na administração pública; pano de fundo constitucional da responsabilização por atos administrativos.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — tipificação das condutas e sanções; arts. 9 e 10 tratam dos atos que importam enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e violação dos deveres de honestidade; dispositivo central do debate.
• Lei 14.230/2021 — alteração normativa que reforçou a exigência de dolo específico para certas hipóteses de improbidade e aperfeiçoou critérios probatórios, incluindo redação do art. 17-C e exigência de comprovação de lesão patrimonial para aplicação de incisos do art. 10.
• Parágrafo 1º do art. 17-C da LIA — estabelece que a mera ilegalidade sem dolo qualificante não configura improbidade, fundamento direto utilizado pelo TJSP.
• Jurisprudência: citar a jurisprudência consolidada do tribunal e tendências recentes dos tribunais superiores que têm exigido prova robusta do elemento subjetivo e da efetiva lesão ao erário ao aplicar sanções por improbidade.

Impacto prático

• Para advogados de defesa: reforça estratégia de atacar a prova do elemento subjetivo, destacando ausência de finalidade ilícita e demonstrando eventual interesse público ou economia aos cofres.
• Para Ministério Público e entes públicos: impõe necessidade de produção probatória mais robusta quanto ao dolo específico e à ocorrência de prejuízo patrimonial efetivo antes de propor ação de improbidade.
• Para gestores públicos: sinalização de que atos administrativos irregulares não serão automaticamente equiparados a improbidade se faltarem indícios de intenção dolosa — embora medidas administrativas e correções internas permaneçam cabíveis.
• Para o contencioso em curso: decisões como esta podem ensejar recursos e pedidos de revisão em casos análogos, com possibilidade de multiplicação de absolvições quando a prova do dolo for fraca.

O que observar

• Prova do dolo específico continua sendo o ponto central: tribunais tendem a exigir demonstração clara de finalidade ilícita, não apenas negligência ou culpa administrativa.
• Riscos processuais: entes públicos que intentarem ações de improbidade sem provas robustas correm o risco de reforma em grau recursal e custos processuais; recomenda-se perícia econômica para demonstrar eventual dano ao erário quando se pretende aplicar incisos do art. 10.
• Recursos e modulação: decisões de câmaras podem ser objeto de recurso às instâncias superiores; observar eventual harmonização de entendimentos pelo STJ/STF sobre alcance das alterações da Lei 14.230/21.
• Atuação preventiva: gestores devem documentar motivações e impactos econômicos de medidas administrativas para afastar a imputação de dolo, e órgãos de controle interno devem orientar correções administrativas sem transformação automática em ação de improbidade.

Conclusão: o acórdão do TJSP reafirma a mudança de foco promovida pela Lei 14.230/21, deslocando a ênfase da sola materialidade da irregularidade para a demonstração do elemento volitivo específico. Para operadores do direito, a decisão reforça a necessidade de cuidar da prova do dolo e da efetividade do prejuízo ao erário quando se busca a responsabilização por improbidade administrativa.