Tribunais de Contas: do controle de conformidade à avaliação de políticas

Decisão analisada e efeito prático imediato: Os Tribunais de Contas, amparados pelo papel constitucional do controle externo, enfrentam pressão para ir além da verificação formal de legalidade e probidade, incorporando práticas robustas de avaliação de políticas públicas. Essa mudança tem efeito prático imediato ao reorientar foco fiscalizatório para resultados, diagnósticos sistêmicos e recomendações capazes de influenciar planejamento e alocação de recursos.

Contexto

O controle externo no Brasil historicamente se concentrou na apuração de conformidade: legalidade dos atos, regularidade das contratações e adequada aplicação dos recursos públicos. Essa orientação deriva diretamente do papel fiscalizador previsto na Constituição Federal, que confere aos Tribunais de Contas atribuições para fiscalizar as contas públicas e zelar pela probidade administrativa. No entanto, políticas públicas–especialmente em áreas como saúde, educação e assistência social–são fenômenos complexos, produzidos por interações entre múltiplos agentes, diferentes níveis de governo e capacidades institucionais heterogêneas.

A literatura sobre complexidade organizacional mostra que agregar unidades ou ações não gera necessariamente um comportamento previsível: resultados emergem da interação entre componentes. Aplicado ao setor público, isso significa que checar conformidade formal de atos setoriais pode não explicar por que uma política não atinge metas de impacto social. Nesse sentido, existe debate entre auditores, gestores e especialistas sobre o papel dos Tribunais de Contas: ser guardiões estritos da legalidade ou ampliar competências técnicas para avaliar desenho, implementação e efeitos das políticas.

O que foi decidido

A análise sustenta uma mudança de ênfase metodológica no controle externo: manter a investigação de atos ilícitos e desvios (dolo, fraude, desvio, negligência) enquanto se acrescenta uma camada de avaliação orientada a resultados. Ou seja, os Tribunais de Contas devem complementar as auditorias de conformidade com avaliações de efetividade, eficiência e desenho institucional das políticas públicas. A abordagem proposta privilegia diagnósticos que identifiquem fatores sistêmicos — como lacunas de coordenação interinstitucional, metas incompatíveis, falhas na governança territorial e distorções nos indicadores — em vez de limitar-se à constatação isolada de procedimentos corretos.

Os fundamentos centrais da tese são: (i) controles que negligenciam contexto produzem incentivos perversos, direcionando esforços para comprovar conformidade formal em vez de melhorar resultados; (ii) auditar somente documentos e procedimentos pode gerar mecanismos de captura das rotinas gestoras por exigências formais; (iii) a incorporação de métodos avaliativos amplia a utilidade do controle para gestores e sociedade, sem suprimir o papel de fiscalização em matéria de responsabilidade administrativa.

Base normativa e precedentes

• Art. 70, CF/88 — atribuições gerais de controle interno e externo e exigência de prestação de contas pela administração pública.
• Art. 71, CF/88 — competências dos tribunais de contas quanto ao exame e julgamento das contas dos administradores públicos.
• Lei Orgânica dos Tribunais de Contas (normas específicas de cada ente) — regulam procedimentos de auditoria e possibilidade de atuação técnica além do mero cotejo formal.
• Princípios constitucionais da legalidade, controle e eficiência (arts. 37 e 170, CF/88) — justificam a integração entre conformidade e avaliação de eficiência/eficácia.
• A jurisprudência consolidada do tribunal — tem reconhecido, em diversos precedentes, a possibilidade de os Tribunais de Contas adotarem técnicas de auditoria operacional e avaliação de programas quando justificadas pela complexidade do tema.

Impacto prático

• Para auditores e Tribunais de Contas: necessidade de capacitação técnica em métodos de avaliação de políticas (avaliação de impacto, estudos de custo-benefício, análise de teoria da mudança) e revisão de planos de auditoria para incorporar diagnósticos sistêmicos.
• Para gestores públicos: mudança no foco das prestações de contas, com maior exigência de indicadores de resultado e justificativas contextualizadas, e risco de receber recomendações que demandem reestruturação institucional ou coordenação entre esferas.
• Para operadores do direito e controles externos: aumento da complexidade probatória em processos de responsabilização; distinção mais clara entre falhas de governança sistêmica e ilícitos individuais.
• Para a população e entidades fiscalizadoras: potencial ganho em transparência efetiva sobre o desempenho de políticas, embora com desafios na comunicação de resultados técnicos e nas escolhas valorativas implícitas na priorização de indicadores.

O que observar

• Limites democráticos e de legitimidade: Tribunais de Contas ampliam sua relevância técnica, mas não podem substituir escolhas políticas legítimas; recomendações devem respeitar o espaço decisório dos representantes eleitos.
• Risco de tecnocracia: evidências técnicas orientam decisões, mas não as definem; avaliar impacto implica explicitar trade-offs e escolhas de valor.
• Modulação e controle de efeitos: implementações de avaliações podem requerer regras processuais e normativas para evitar que recomendações transformem-se em imposições administrativas sem previsão legal.
• Recursos e mecanismos processuais: possível aumento de impugnações e debates jurídicos sobre o alcance dos atos de auditoria operacionais — será necessário delinear limites entre auditoria técnica e atos decisórios sujeitos a sanção.
• Recomendação para prática profissional: advogados e gestores devem preparar defesas focadas em contextualização sistemática e evidências de cadeia causal, não apenas em demonstrar conformidade documental.

Em suma, a incorporação de práticas avaliativas pelos Tribunais de Contas representa uma evolução do controle externo para lidar com problemas públicos complexos. A mudança exige calibragem institucional: mais técnicas e diagnósticos, sem diluir funções constitucionais e sem extrapolar o papel fiscalizatório para decidir políticas públicas em lugar dos legitimados democraticamente.