TSE discute abuso por emenda impositiva paga em período vedado

O relator no Tribunal Superior Eleitoral sustentou que o repasse de recursos decorrentes de emendas parlamentares impositivas não se enquadra na vedação de "transferência voluntária" prevista na Lei das Eleições, por inexistir margem de escolha do chefe do Executivo; pedido de vista suspendeu o julgamento. A decisão em destaque afeta o contorno da vedação do artigo 73 da Lei 9.504/1997 em casos de execução compulsória de emendas constitucionais.

Contexto

A controvérsia articula duas dimensões: a proteção da igualdade de oportunidade no período eleitoral e a transformação, por emendas constitucionais, do papel do legislador e do Executivo no processo orçamentário. Desde a edição das Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019, parte das emendas parlamentares passou a ter execução obrigatória, reduzindo ou eliminando a discricionariedade do chefe do Executivo na liberação dos recursos. Em paralelo, a Lei das Eleições (Lei 9.504/1997), especialmente em seu artigo 73, inciso VI, alínea "a", impede a transferência voluntária de recursos por parte da administração pública em período que possa interferir no pleito, para evitar uso eleitoral discreto da máquina pública.

A colisão entre essas normas ganhou relevo prático em ações eleitorais que questionam governantes que, nos meses anteriores à votação, efetuaram pagamentos de emendas impositivas a municípios. Há duas linhas: uma entende que qualquer repasse financeiro próximo ao pleito tende a ter potencial eleitoral e, portanto, deve ser vedado; a outra sustenta que, quando a lei constitucional converte a emenda em obrigação, não há ato discricionário apto a configurar abuso de poder ou conduta vedada pela Lei das Eleições.

O caso examinado pelo TSE está ligado à campanha de reeleição do governador de Alagoas em 2022, relacionada a repasses feitos nos três meses anteriores ao pleito. O Tribunal Regional Eleitoral local absolveu o governador por entender ausente o abuso, entendimento que foi reproduzido no voto do relator no TSE, até que um pedido de vista interrompeu o julgamento.

O que foi decidido

No voto do relator, sustentou-se que o núcleo da vedação prevista no artigo 73, inciso VI, alínea "a", é a proibição de transferências voluntárias que exponham a administração a manipulações eleitorais por ato discricionário. Quando a liberação de recursos decorre de um dever legal constitucional — como no regime das emendas impositivas — o agente público não dispõe de margem de escolha para usar o repasse como instrumento de influência eleitoral. Assim, por essa linha de interpretação, o pagamento de emenda impositiva, mesmo em período vedado, não caracterizaria abuso de poder político ou econômico, pois não é "transferência voluntária" nas palavras da norma.

O relator pontuou a distinção entre transferência e execução orçamentária derivada de norma constitucional, afirmando que a natureza compulsória do pagamento (fixada pelas Emendas Constitucionais 86/2015 e 100/2019) neutraliza o elemento subjetivo de utilização eleitoral da máquina pública que a Lei das Eleições busca coibir. Esse raciocínio também se aproximou da leitura do artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal no sentido de que seu conceito de transferência voluntária não alcança verbas cuja entrega decorre de imposição constitucional.

Importante: o julgamento não foi concluído — posicionamentos divergentes podem emergir com o retorno do processo ao plenário do TSE após o pedido de vista.

Base normativa e precedentes

• Art. 73, VI, "a", Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições) — veda transferência voluntária de recursos em período vedado para evitar uso eleitoral da máquina pública.
• Emenda Constitucional 86/2015 — introduziu a execução obrigatória de parte das emendas parlamentares.
• Emenda Constitucional 100/2019 — ampliou e consolidou a obrigatoriedade das emendas impositivas no âmbito orçamentário.
• Art. 25, Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) — trata, no campo orçamentário, do conceito de transferência voluntária, relevando a interpretação frente às emendas constitucionais.
• Constituição Federal de 1988, art. 165 e seguintes — disciplina o Plano Plurianual e os orçamentos, quadro em que se insere a execução das emendas.
• Jurisprudência: a decisão remete à necessidade de conciliar o comando eleitoral com as mudanças constitucionais; a jurisprudência consolidada do tribunal eleitoral e do Supremo sobre matéria orçamentária e de abuso de poder serve de pano de fundo, mas o caso concreto ainda carece de definição final.

Impacto prático

• Para governadores e prefeitos: se a tese vencedora persistir, pagamentos vinculados a emendas impositivas dificilmente ensejarão condenações por abuso eleitoral baseadas na vedação de transferências voluntárias, quando demonstrada a ausência de discricionariedade.
• Para partidos e candidatos adversários: reduz-se a margem de impugnações eleitorais que se apoiem exclusivamente no calendário de pagamentos, exigindo provas de outro tipo de utilização da máquina pública.
• Para advogados eleitorais: amplia-se a centralidade da prova sobre a existência ou não de discricionariedade administrativa; petições precisarão documentar o regime jurídico das verbas questionadas e demonstrar ato discricionário concreto.
• Para magistratura e tribunais: decidições futuras poderão demandar delimitação clara entre execução orçamentária compulsória e atos voluntários, e eventual modulação de efeitos em julgamentos anteriores.

O que observar

• Questões abertas: o voto do relator não esgota o debate — outros ministros podem adotar leitura mais restritiva da vedação do artigo 73, o que pode levar a divergência colegiada e eventual harmonização pelo Supremo em controle concentrado (citada ADI que discute o tema no STF).
• Provas necessárias: litigantes devem concentrar esforços em demonstrar se houve ou não discricionariedade efetiva do Executivo ao ordenar pagamentos, e não apenas o fato do repasse em período vedado.
• Recursos e efeitos: dependendo do desfecho, cabe recurso interno no âmbito da Justiça Eleitoral e eventual repercussão em ações constitucionais; também é plausível debate sobre modulação de efeitos para salvaguardar atos já praticados.
• Risco prático: decisões que reconheçam inexigibilidade de controle eleitoral das emendas impositivas podem gerar percepção de lacuna na proteção do processo eleitoral, exigindo atenção legislativa ou regulamentar para evitar usos distorcidos.

Em resumo, o julgamento traz à tona a tensão entre a proibição de uso eleitoral da máquina pública e o novo desenho constitucional das emendas parlamentares. A tendência do relator favorece a exclusão das emendas impositivas do conceito de transferência voluntária, mas o resultado final dependerá do posicionamento coletivo do TSE e poderá repercutir amplamente no contencioso eleitoral e no desenho das estratégias de fiscalização e litígio.