União é condenada a implementar PBM e pagar multa por omissão

A decisão de primeira instância determinou que a União implemente o Programa de Gerenciamento e Manejo do Sangue do Paciente (PBM) nas unidades hospitalares federais do Rio de Janeiro e manteve multa por descumprimento, após rejeitar impugnação ao cumprimento de sentença apresentada pela Fazenda Nacional. O efeito prático imediato é a obrigação de adaptação de protocolos clínicos e termos de consentimento para assegurar a opção de recusa à transfusão e a imposição de multa diária majorada em caso de inexecução.

Contexto

A controvérsia nasceu de uma Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) em face da União, cujo objetivo foi compelir a administração pública a estruturar alternativas clínicas à transfusão de sangue alogênico e a formalizar esses procedimentos em protocolos e termos de consentimento. A demanda articula fundamentos vinculados ao direito à saúde e à autonomia do paciente, em especial quando recusa terapêutica decorre de convicções pessoais ou religiosas.

Questões semelhantes têm provocado debate sobre o grau de detalhamento que ordens judiciais podem conter ao disciplinar políticas públicas de saúde: por um lado, tutela judicial efetiva exige concretização suficiente para viabilizar a execução; por outro, há o receio de invasão da competência administrativa. No plano superior, a repercussão geral identificada como Tema 698 suscitou alegações de que decisões muito pormenorizadas violariam limites do Poder Judiciário, motivo invocado pela União nesta fase executória.

O que foi decidido

A juíza federal substituta da 4ª Vara Federal do Rio de Janeiro rejeitou a impugnação da União ao cumprimento de sentença e manteve as medidas para a implementação do PBM. O magistrado assentou três fundamentos convergentes para negar a alegação de inexigibilidade:

• iniciou-se pela constatação de que o Tema 698 da Repercussão Geral do STF não declarou a inconstitucionalidade de norma alguma, de modo que não se cumpriu o requisito para invocar a inexigibilidade prevista no artigo 525, §12, do Código de Processo Civil;
• afirmou que as determinações judiciais correspondem ao conteúdo mínimo documental necessário para efetivar o direito à autodeterminação terapêutica, integrando-se às diretrizes superiores em vez de afrontá-las;
• considerou preclusa a reabertura do mérito das obrigações, em razão da desistência pela União do recurso de apelação na fase de conhecimento, de sorte que a tentativa de rediscutir obrigações já decididas violaria a coisa julgada e a boa-fé processual.

Na fase de execução, o juízo aferiu descumprimento continuado: após mais de três anos, nenhuma das nove unidades hospitalares federais apontadas comprovou adimplemento das obrigações. Por isso manteve a multa diária já fixada, apurou o montante devido até a data dos autos e aumentou a multa futura para R$ 5.000,00 por dia, por unidade inadimplente. Fixou também prazo de 60 dias para comprovação do cumprimento integral das medidas e exigiu informações sobre a descentralização administrativa das unidades em 30 dias.

Base normativa e precedentes

• Art. 196, CF/88 — saúde como direito de todos e dever do Estado, base constitucional para políticas públicas e prestação de serviços de saúde.
• Art. 5º, CF/88 — proteção da dignidade da pessoa humana e inviolabilidade da liberdade, fundamento da autonomia decisória sobre tratamentos.
• Lei nº 7.347/1985 (Ação Civil Pública) — legitima o MPF a propor medidas para proteção de interesses difusos e coletivos, como o direito à saúde.
• CPC (Lei nº 13.105/2015), art. 525, §12 — prevê hipóteses de inexigibilidade de cumprimento de sentença por norma superveniente; invocada pela União e afastada pelo juízo por ausência de declaração de inconstitucionalidade no Tema 698.
• Repercussão Geral — Tema 698 (STF) — fundamento fático-jurídico usado pela parte pública; sua interpretação e alcance foram cruciais para o julgamento da impugnação.
• Jurisprudência consolidada sobre coisa julgada e preclusão — invocada para rejeitar tentativa de rediscussão do mérito na execução.

Impacto prático

• Para hospitais federais e gestores de saúde: determina obrigação de revisar e formalizar protocolos clínicos e termos de consentimento, incluindo alternativas à transfusão, sob pena de multa diária por unidade. Isso demanda ajustes administrativos, contratação de pessoal ou capacitação e eventuais investimentos em práticas e tecnologias de PBM.
• Para advogados e atores do contencioso público: reforça a possibilidade de execução efetiva de sentenças que ordenem medidas administrativas de saúde, especialmente quando houver prova de inexecução e desistência recursal na fase cognitiva.
• Para pacientes e coletivos religiosos/conviccionais: consolida a proteção judicial da autodeterminação terapêutica, tornando menos abstrata a garantia de recusa informada de procedimentos transfusionais.
• Para a União/Entes públicos: alerta sobre os limites de invocação de repercussão geral para tornar inexigível cumprimento de decisões, sobretudo quando não houver declaração expressa de inconstitucionalidade de normas aplicáveis.

O que observar

• Recurso e efeitos: a decisão de primeiro grau pode ser objeto de recurso no processo de execução, inclusive com pedido de reconsideração ou apelação; é previsível que a União busque discutir a amplitude do Tema 698 e seu alcance procesual.
• Modulação e política pública: eventual apreciação em grau superior pode examinar se as medidas impostas extrapolam a eficácia administrativa, abrindo debate sobre limites da intervenção judicial em políticas públicas de saúde e possível modulação de efeitos.
• Prova de cumprimento: para suspender multas e demonstrar inexequibilidade, caberá à União apresentar evidências robustas de implementação do PBM nas unidades e readequação de protocolos e termos de consentimento.
• Riscos práticos: gestores hospitalares enfrentarão pressão operacional e orçamentária; advogados de pacientes precisarão monitorar a execução para requerer execução provisória das multas ou medidas coercitivas complementares.

Em síntese, a decisão reforça a tutela judicial ativa do direito à saúde e da autonomia terapêutica, sinalizando a exigência de concretização documental mínima por parte da administração pública e reduzindo espaços para impugnações executivas baseadas em repercussão geral quando não houver declaração de inconstitucionalidade que torne a ordem inexigível.