Ações estruturais e separação de poderes: o debate da AGU em Lisboa

A Advocacia-Geral da União, por meio de seu representante substituto, utilizou tribuna internacional para defender uma perspectiva cautelosa sobre o alcance das ações estruturais — instrumento processual que permite ao Judiciário monitorar e acompanhar a execução de decisões em casos que envolvem violações estruturais de direitos fundamentais. O ponto central da intervenção: essas ações não constituem autorização para expansão indiscriminada da função judicial.

Contexto

O fenômeno das ações estruturais representa evolução significativa no papel das Cortes Constitucionais contemporâneas. Diferentemente do modelo clássico em que a sentença marca o termo do processo, as ações estruturais implicam acompanhamento continuado pelo Poder Judiciário de políticas públicas, orçamentos e decisões administrativas — típicas do Poder Executivo. Esse modelo é frequentemente empregado em situações de violação massiva de direitos fundamentais: superlotação carcerária, deficiência de acesso à saúde, educação inadequada em redes públicas.

No Brasil, a sofisticação do debate transcendeu críticas genéricas sobre "ativismo judiciário". A questão tornou-se institucional: até onde pode chegar a substituição da discricionariedade administrativa pelo Judiciário? Como compatibilizar o monitoramento judicial com a responsabilidade orçamentária do Executivo? Quem define prioridades técnicas — juízes ou tecnocracia estatal? Essas indagações refletem tensão estrutural entre poderes.

O que foi decidido

A AGU posicionou-se no sentido de que as ações estruturais, embora reconhecidamente benéficas em contextos de gravidade extrema, devem ser compreendidas como mecanismo excepcional — não norma geral. O argumento rejeita tanto a rejeição total das ações estruturais quanto sua aplicação indiscriminada. O posicionamento enfatiza que a interferência do Judiciário em prioridades orçamentárias, formulação de políticas administrativas e substituição de avaliações técnicas representa extrapolação institucional grave.

A instituição apresentou como solução a priorização do diálogo institucional e da resolução consensual de litígios estruturais. Para tanto, citou portaria normativa editada em 2025 que regulamenta a atuação da AGU nessa categoria de processos, estabelecendo como princípios a prevenção do litígio e a busca por soluções cooperativas — moldura que pretende "calibrar cronogramas, prioridades, metas e mecanismos de implementação" sem substituir as capacidades decisórias do Executivo.

Base normativa e precedentes

• Artigo 2º, CF/88 — Consagra a separação de poderes como fundamento da República Federativa do Brasil.
• Artigo 5º, XXXV, CF/88 — Garante o acesso à justiça, mas pressupõe limites institucionais de cada poder.
• Lei 13.105/2015 (CPC) — O Código de Processo Civil brasileiro contempla mecanismos consensuais (mediação, conciliação, arbitragem) e instrumentos como as ações coletivas, embora não dedique capítulo específico às ações estruturais.
• Jurisprudência do STF — A Corte consolidou entendimento de que violações massivas de direitos fundamentais podem justificar intervenção judicial, como nos casos envolvendo direito à saúde (vide Súmula Vinculante nº 26 sobre medicamentos) e encarceramento (vide RE 592.581 sobre superlotação carcerária), mas ressalva a necessidade de diálogo com o Executivo.
• Experiência comparada — Cortes constitucionais em Portugal, Colômbia e outros países enfrentam dilema similar, experimentando modelos de monitoramento dialogado.

Impacto prático

O posicionamento da AGU impacta de forma concreta:

• Para órgãos federais e administração pública: Reforça obrigação de participar ativamente de diálogos estruturados quando demandados em ações judiciais complexas, em vez de resistência linear ou capitulação sem negociação. A portaria de 2025 vincula técnicos da AGU a esses processos como facilitadores.

• Para o Judiciário: Estabelece expectativa de que decisões estruturais devem ser implementadas por etapas negociadas, não por injunções abruptas. Há espaço para que juízes flexibilizem cronogramas mediante demonstração técnica de impossibilidade, reduzindo fricção institucional.

• Para advogados em litígios estruturais: Abre caminhos para oferta de soluções parcialmente consensuais, limitando exposição de agentes públicos a condenações por desobediência ou desacato quando há diálogo autêntico.

• Para litigantes coletivos (MPF, DPU, sindicatos, ONGs): Impõe constatação de que Judiciário não substituirá Executivo; vitória em ação estrutural exige capacidade de monitoramento longo prazo e renegociação constante de metas.

O que observar

Tensão entre visões: Enquanto a AGU defende contençãoJudicial e cooperação, há corrente que vê ações estruturais como única via para garantir direitos fundamentais diante de inércia administrativa. O STF ainda não sumulou posição definitiva sobre alcance máximo dessas ações.

Implementação da portaria de 2025: O texto regulamentador mencionado — editado sob gestão do ministro Jorge Messias — é ferramenta central. Sua efetividade dependerá de como órgãos federais e Judiciário a operacionalizam. Se for letra morta, a retórica sobre diálogo perde credibilidade.

Decisões futuras: O STF pode ser instado a modular ou revogar decisões estruturais antigas que impuseram obrigações excessivamente rígidas ao Executivo, aplicando a nova perspectiva retroativamente. Isso geraria insegurança jurídica para litigantes que contam com tutelas já fixadas.

Risco de esvaziamento: Ênfase exagerada em "resolução consensual" pode servir como pretexto para atrasar indefinidamente a implementação de direitos em ações que envolvem populações vulneráveis (presos, doentes, crianças em abrigos). O equilíbrio institucional não pode sacrificar direitos básicos em nome de harmonia entre poderes.

Convergência internacional: A referência ao CEJURE português sugere movimento global de padronização de práticas. Isso pode consolidar modelo mais equilibrado, mas também exportar problemas não resolvidos.