SAF no Brasil: potencial de liderança global e desafios regulatórios

O Brasil reúne condições para se posicionar como líder global na produção e distribuição de combustível sustentável de aviação (SAF), mas enfrenta obstáculos regulatórios e de política fiscal que impedem o avanço imediato da transição energética no setor aéreo. A constatação emerge de discussões realizadas durante a 82ª Reunião Anual da Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA), realizada no Rio de Janeiro em junho, e reflete uma convergência de visões entre autoridades brasileiras e organismos internacionais sobre o potencial do país, porém com ressalvas sobre a viabilidade econômica e o cronograma implementação.

Contexto

A aviação global enfrenta pressão crescente para descarbonização em cumprimento a metas climáticas internacionais. O SAF emerge como a principal estratégia do setor para alcançar neutralidade de carbono, complementando melhorias tecnológicas em aeronaves e combustíveis convencionais. Contudo, segundo levantamentos da IATA, a produção mundial de SAF ainda é incipiente: estimativas apontam que em 2026 a produção chegará a apenas 2,4 milhões de toneladas, o que representa 0,8% do consumo total de querosene de aviação. Essa defasagem revela um hiato entre ambições climáticas e capacidade produtiva real.

No contexto regional, a América Latina — particularmente Brasil, Argentina e Venezuela — dispõe de recursos naturais abundantes (biomassa de segunda geração, resíduos agrícolas, óleos usados) que poderiam alimentar cadeias produtivas de SAF. Entretanto, políticas fiscais desfavoráveis e falta de investimento público em infraestrutura tecnológica têm freado a conversão desse potencial em produção concreta.

O que foi decidido

Não se trata de decisão judicial ou normativa vinculante, mas de um posicionamento institucional consolidado durante o evento: a IATA, em alinhamento com posições do Ministério de Minas e Energia brasileiro, reconhece o Brasil como detentor de uma "oportunidade estratégica" para liderar globalmente a cadeia de SAF. Esse reconhecimento baseia-se em dados concretos: o país é responsável por aproximadamente 10% das matérias-primas de biomassa utilizáveis em escala mundial.

A via tecnológica mais viável apontada é a conversão de biomassa em gás sintético, que é posteriormente processado e transformado em querosene para aviação. Especificamente, a diretora de pesquisa em emissões zero da IATA projetou que o Brasil poderia disponibilizar entre 120 milhões de toneladas de biomassa até 2030, potencialmente atingindo 180 milhões em 2050. Essa volume seria suficiente não apenas para suprir a demanda interna da aviação brasileira, como também para exportar SAF globalmente.

Entretanto, o cumprimento dessa meta depende de três vetores interdependentes: (i) tecnologias de transição já existentes mas ainda não plenamente disseminadas (processos de conversão do etanol de cana-de-açúcar, aproveitamento de biogás e óleos usados); (ii) políticas de incentivo fiscal e subsídios específicos; (iii) investimento privado em infraestrutura de produção e distribuição.

Base normativa e precedentes

• Acordo de Paris e metas climáticas da ONU — Estabelecem compromissos de descarbonização que fundamentam as estratégias de SAF globalmente.
• Política Nacional de Biocombustíveis (PNBIO) — Marco regulatório brasileiro que estimula combustíveis renováveis, ainda que com aplicação limitada ao setor aéreo.
• Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública (Lei 14.133/2021) — Potencialmente aplicável a contratos governamentais que priorizem combustíveis sustentáveis em frotas aéreas públicas.
• Marco Regulatório de Infraestrutura (Lei 13.334/2016) — Pode facilitar parcerias público-privadas para construção de plantas de produção de SAF.
• Legislação fiscal brasileira (Constituição Federal, artigos 150-156; Lei Complementar 87/1996 relativa ao ICMS) — Incidência de tributos sobre combustíveis, influenciando competitividade.
• Regulação IATA e ASTM D7566 — Padrões técnicos internacionais que definem composição e qualidade do SAF.
• Jurisprudência sobre incentivos fiscais a biocombustíveis — Tribunais brasileiros já reconheceram a constitucionalidade de descontos ou isenções a combustíveis renováveis como ferramenta de política ambiental.

Impacto prático

Para o setor aéreo: A viabilidade econômica do SAF brasileiro depende de redução de impostos e taxas. Dados da IATA mostram que na América Latina essas incidências representam 29% do preço das passagens, versus 15% na América do Norte — diferencial que torna SAF menos competitivo na região mesmo com vantagens de biomassa.

Para governo federal e estados: É necessário desenhar política fiscal específica, potencialmente via redução de ICMS sobre SAF, subsídios diretos à produção inicial ou isenção de impostos de importação de tecnologia de processamento. O Ministério de Minas e Energia já sinalizou intenção, mas aponta restrição orçamentária como entrave.

Para indústria de biocombustíveis: O Brasil possui expertise em etanol de cana-de-açúcar e poderia reconverter infraestrutura existente para produção de SAF. Porém, exige-se investimento em pesquisa e desenvolvimento de rotas de síntese, particularmente em aproveitamento de resíduos e óleos usados.

Para consumidores e passageiros: A adoção de SAF poderia impactar preço final de passagens aéreas, dependendo de como custos serão absorvidos (subsídios públicos, margem das companhias ou repasse ao consumidor).

O que observar

Risco de captura regulatória: Políticas de incentivo ao SAF poderiam beneficiar de forma desproporcional grandes corporações já estabelecidas em biocombustíveis, reduzindo competição.

Modulação de custos fiscais: Qualquer redução de ICMS ou impostos sobre SAF necessitará de aprovação de estados (ICMS é competência estadual) e pode encontrar resistência de entes que dependem dessa arrecadação.

Alerta sobre precificação: Hemant Mistry (diretor de transição energética da IATA) alertou que regras de precificação criadas no Reino Unido e Europa dobraram o custo de SAF, incentivando o Brasil a não replicar esses modelos.

Próximas discussões: Espera-se regulamentação brasileira específica para SAF nos próximos 12-24 meses, incluindo definição de incentivos fiscais, padrões de certificação ambiental e metas obrigatórias de mistura (blend mandates) para companhias aéreas operando em território nacional.

Competição regional: Argentina e Venezuela também possuem potencial de biomassa; a captura de investimentos globais dependerá de o Brasil oferecer ambiente regulatório e fiscal mais atrativo que vizinhos.