CADE e a IA: alinhamento regulatório com política pública de inovação

O Plano Brasileiro de Inteligência Artificial estabelece como estratégia central a promoção de startups, atração de investimentos externos e construção de ecossistema competitivo para empresas brasileiras atuarem globalmente em IA. No contexto latino-americano, as startups brasileiras de inteligência artificial consolidaram-se como vetores dinâmicos de investimento em capital de risco, especialmente em segmentos como legaltech, fintech, educação e automação empresarial, atraindo aportes significativos de fundos internacionais. No entanto, a atuação recente do Conselho Administrativo de Defesa Econômica levanta questões sobre a consonância entre os objetivos de fomento público e o escrutínio regulatório aplicado.

Contexto

Até 2023, o regime de análise de operações econômicas no Brasil seguia critérios objetivos de faturamento e participação de mercado definidos pela Lei 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência). Operações envolvendo empresas abaixo desses patamares não encontravam obrigação de notificação prévia ao CADE. Esse desenho se justificava pela presunção de que operações sem volumetria relevante apresentavam risco concorrencial reduzido.

O contexto internacional começou a mudar entre 2023 e 2024. A autoridade concorrencial britânica e o Departamento de Justiça norte-americano abriram procedimentos investigativos sobre investimentos de big techs em startups de inteligência artificial, invocando o temor de que tais aportes pudessem consolidar dominação de mercado mediante captura de potenciais concorrentes. Naquelas análises, citavam-se operações históricas como a aquisição do WhatsApp pelo Facebook e Instagram pelo Google, qualificadas retroativamente como "killer acquisitions" — operações que teriam por propósito neutralizar ameaças competitivas mediante integração vertical.

O que foi decidido

Em novembro de 2024, a Superintendência-Geral do CADE instaurou, de forma extraordinária, cinco procedimentos administrativos para investigar investimentos realizados por gigantes tecnológicas em startups de inteligência artificial: NVIDIA em Run:AI, Microsoft em Mistral AI e Inflection AI, Google em Character.AI e Amazon em Anthropic. A instauração ocorreu sem que as startups atingissem os critérios mínimos de faturamento que tornariam obrigatória a notificação, invocando-se o princípio "in dubio pro societate" — quando há dúvida sobre risco concorrencial, presume-se a existência de ameaça. A fundamentação apontou "ecossistemas digitais" como geradores de desafios inéditos à análise concorrencial, mas sem apontar elementos concretos indicadores de prejuízo competitivo.

Posterior julgamento do Tribunal do CADE consolidou essa abordagem: confirmou a notificação obrigatória da operação Microsoft/Inflection AI, determinou a instauração de novos procedimentos para investigar investimentos do Google em Windsurf e Hume AI, e adiou a decisão sobre Amazon/Anthropic. O Tribunal deixou explícito que exercerá o poder de avocação (invocar para si a análise de operações que não atingem limiares legais) de forma ampla sobre investimentos em IA, independentemente de critérios objetivos de notificação previstos em lei.

Além disso, proposta legislativa (Projeto de Lei 4.675/2025) busca formalizar a avocação automática de toda operação realizada por "empresas de tecnologia de relevância sistêmica" (gatekeepers), sem necessidade de análise caso a caso. Nenhuma outra jurisdição conhecida adota modelo equivalente.

Base normativa e precedentes

• Lei 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência) — Estabelece os limiares objetivos de notificação (faturamento e participação) e confere ao CADE poder de avocação em casos excepcionais de risco concorrencial manifesto.
• Plano Brasileiro de Inteligência Artificial — Define IA como vetor estratégico de desenvolvimento econômico e fomenta startups e investimentos.
• Jurisprudência do CADE — Historicamente, a autarquia restringia o uso de avocação a situações de risco claro e demonstrável, evitando morosidade em setores de alta inovação.
• Precedentes internacionais — A CMA (autoridade britânica) encerrou procedimentos similares em seis meses; o Departamento de Justiça norte-americano mantém linhas de investigação mais pontuais. O CADE levou aproximadamente 18 meses para decidir apenas sobre a instauração.

Impacto prático

Para o ecossistema de inovação brasileiro, as consequências são multidimensionais:

• Startups: A incerteza regulatória estendida sobre quais investimentos serão escrutinizados desestimula a aceitação de aportes de grandes investidores tecnológicos, ainda que estruturados como parcerias não-controladoras.
• Investidores institucionais: Fundos de capital de risco internacionais passam a contabilizar risco regulatório prolongado nas operações brasileiras, reduzindo atratividade e volume de aportes.
• Compliance e custo transacional: Operações que antes eram processadas em meses agora enfrentam suspensão de efeitos por 18 meses ou mais, gerando custos de oportunidade e necessidade de estruturação legal defensiva.
• Dinâmica competitiva: Ao contrário do objetivo de fomento, a regulação excessiva pode blindar startups já consolidadas contra novos investimentos competidores, reduzindo a mobilidade do capital.

O que observar

A crítica fundamental ao modelo adotado repousa em dois pilares: um de política pública e outro estritamente concorrencial.

Sob o ângulo de política pública: o Plano Brasileiro de IA e o regime de defesa concorrencial divergem. Enquanto o primeiro incentiva investimentos e parcerias de startups com grandes players, o segundo os submete a escrutínio prolongado e incerto, elevando barreiras de entrada ao capital e expertise estratégica. Essa desconexão cria custo regulatório que opera em sentido oposto ao fomentado pelo governo.

Sob o ângulo concorrencial estrito, o articulista assinala que a maioria das operações com startups de IA não envolve transferência de controle, mas apenas aporte de capital com parcerias capacitadoras. Diferem, portanto, das operações históricas (WhatsApp, Instagram) que integravam tecnologias maduras em ecosistemas já consolidados. Adicionalmente, fornecedores de modelos fundacionais competem no mesmo mercado; parcerias com startups não necessariamente consolidam dominação, mas podem ampliar concorrência ao permitir escalabilidade.

O uso extraordinário de avocação, ainda que legalmente possível, deve ser excepcional. O PL 4.675/25, ao propor avocação automática para gatekeepers, criaria mecanismo sem precedente internacional e geraria sobrecarga institucional. Uma alternativa seria exigir apenas notificação simplificada de aspectos essenciais, permitindo decisão rápida sobre avocação sem suspender operações.

Os próximos passos incluem: possível aprovação do PL 4.675 (que aprofundaria a divergência); julgamento do caso Amazon/Anthropic; e análise dos novos procedimentos (Google/Windsurf, Google/Hume AI). O risco central é que o CADE estabeleça precedente de escrutínio tão amplo que desestimule exatamente o tipo de investimento e cooperação que o Plano de IA preconiza.