Gestão de desastres climáticos: falhas estruturais na coordenação entre esferas

O Brasil dispõe de um arcabouço normativo robusto para enfrentar desastres climáticos, mas a distância entre a letra da lei e sua execução prática permanece como a principal vulnerabilidade institucional. Essa conclusão emerge de investigação conduzida pelo Centro de Direitos Humanos e Empresas da FGV Direito SP, que analisou a articulação (ou desarticulação) entre União, Estado e municípios na prevenção, resposta e reconstrução após eventos extremos, tomando como referências empíricas os municípios gaúchos afetados pelas chuvas de 2024.

Contexto

Desde a Constituição Federal de 1988 até normas mais recentes, o ordenamento jurídico brasileiro previu mecanismos de proteção civil, planejamento urbano com base em risco e integração de políticas públicas. Entretanto, a tragédia climática no Rio Grande do Sul expôs uma realidade persistente: o gap entre intenção normativa e capacidade administrativa de executar políticas de forma coordenada e permanente.

A pesquisa parte de uma lógica conceitual fundamental: o desastre não é apenas produto da ameaça natural (a chuva extrema), mas resulta da combinação entre ameaça, exposição e vulnerabilidade. Quando populações residem em áreas de risco, sem infraestrutura adequada, sem políticas habitacionais robustas e sem canais de alerta eficientes, o impacto do evento climático multiplica-se. Mulheres, crianças, idosos, pessoas negras, povos indígenas e famílias em pobreza enfrentam barreiras adicionais na recepção de alertas, evacuação, assistência e reparação—dimensão que reafirma a intersecção entre direitos humanos e gestão de desastres.

A investigação, que combinou análise normativa em níveis federal, estadual e municipal, revisão de literatura, indicadores climáticos e socioeconômicos, além de 36 entrevistas com gestores, sociedade civil e setor privado, mapeou oito lacunas estruturais que explicam o desvio entre o planejado e o realizado.

O que foi decidido

O estudo não é uma decisão judicial, mas um diagnóstico institucional que formaliza achados críticos sobre a governança de desastres no Brasil. Seus principais achados podem ser sintetizados em três núcleos:

Primeiro, existe um padrão recorrente de priorização de ações emergenciais sobre prevenção. Obras visíveis, inauguráveis e com possibilidade de serem atribuídas politicamente (construção de barreiras, ampliação de drenagem) recebem mais atenção orçamentária e político-administrativa do que ações preventivas menos espetaculares, mas estruturalmente mais eficazes: mapeamento de risco, manutenção contínua de sistemas de proteção, educação comunitária e planejamento urbano baseado em evidências científicas.

Segundo, configurou-se um "colapso informacional": durante a crise, constatou-se ausência de cadastros integrados entre esferas governamentais, sistemas incapazes de rastrear pessoas em abrigos, bases de dados não interoperáveis e comunicação inacessível à população. Familiares buscavam desaparecidos manualmente entre abrigos; dados técnicos eram publicados em planilhas de baixa compreensibilidade para quem deles mais precisava.

Terceiro, o mapeamento da fragmentação institucional revelou descompasso permanente entre as três esferas (União, Estado, municípios), ausência de coordenação entre áreas do governo (proteção civil, habitação, saúde, assistência social, meio ambiente), planejamento técnico desatualizado e inexistência de estruturas permanentes de coordenação com base científica. As decisões sobre reconstrução contaram com participação limitada das comunidades atingidas.

Base normativa e precedentes

• Constituição Federal de 1988, arts. 21 e 22 — Distribuição de competências entre União, Estados e municípios para proteção civil, defesa do meio ambiente e segurança das pessoas.
• Lei nº 12.608/2012 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil) — Estabelece diretrizes para prevenção de desastres, resposta emergencial e reconstrução, preconizando integração entre ósferas e participação comunitária; o estudo evidencia baixa implementação prática.
• Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) — Exige que planos diretores municipais incorporem mapeamento de risco e usos adequados do solo; discrepância entre lei e zoneamento real é frequente.
• Convenção do Cambado Climático, Protocolo de Quioto e Acordo de Paris — Comprometem Brasil com adaptação e redução de vulnerabilidades; governança descentralizada é condição sine qua non.
• Lei nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) — Aplicável à prestação de serviços públicos de proteção civil e acesso a informação.
• Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) — Exige transparência em dados sobre risco e desastres; colapso informacional viola esse direito.

Jurisprudência consolidada em instâncias superiores não firmou, até agora, uma tese que obrigue integração obrigatória de bases de dados ou modulação de responsabilidade por falha na coordenação; esse vazio contribui à desresponsabilização institucional.

Impacto prático

As conclusões e recomendações do estudo reverberam em múltiplos atores:

• Para gestores públicos municipais e estaduais: o diagnóstico evidencia que investimento isolado em resposta emergencial é ineficiente e mais caro que prevenção; há pressão política e orçamentária para reconfiguração de prioridades.
• Para advogados em direito administrativo e responsabilidade civil do Estado: abrem-se argumentações sobre negligência institucional em casos de danos a pessoas em áreas de risco documentado, omissão de alerta e falha na evacuação organizada—sobretudo quando direcionados a populações vulneráveis.
• Para litígios de indenização: o documento fornece parâmetros técnicos para demonstrar falha no dever estatal de proteção, negligência coletiva entre órgãos e violação de direitos de grupos vulneráveis, sustentando ações por dano moral coletivo e individual.
• Para parlamentares: as recomendações incluem vinculação obrigatória de mapeamento de risco aos planos diretores, criação de financiamento preventivo estável, integração de bases de dados, fortalecimento de defesa civil municipal, institucionalização de protocolos de comunicação e ouvidoria permanente.
• Para setor privado e organizações da sociedade civil: participação efetiva em planejamento de reconstrução e prevenção, reconhecimento de que mobilização social foi fator crítico no Rio Grande do Sul, e oportunidades de parcerias público-privadas em infraestrutura resiliente.

O que observar

Alguns pontos carecem de acompanhamento:

• Implementação das recomendações: o documento é policy paper, não decisão vinculante. A absorção pelos governos depende de vontade política, orçamento e coordenação entre câmaras legislativas federais e estaduais.
• Judicialização da omissão: grupos de direitos humanos e defesa civil podem vir a judicializar a negligência na prevenção e na coordenação, possivelmente levando o STF a pronunciar-se sobre standards mínimos de governança de desastres climáticos.
• Responsabilidade solidária entre esferas: inexiste construção jurisprudencial clara sobre quando e como responsabilizar solidariamente União, Estado e municípios por falhas coordenadas; o estudoÍ subsidia futuros julgados.
• Modulação de direitos de populações vulneráveis: a ênfase no enfoque de direitos humanos pode resultar em reconhecimento de direitos diferenciados (alerta em linguagem acessível, assistência específica) e responsabilização por omissão em relação a grupos historicamente marginalizados.
• Ciclos de investimento público: reforma administrativa e reconfiguração de orçamentos públicos na sequência de eleições são oportunidades para institucionalizar estruturas permanentes de coordenação; janelas políticas fecham rápido.
• Próximos eventos climáticos: a pesquisa alertarÍ que improviso não pode ser política de Estado; novas tragédias serão oportunidade para avaliar se lições foram incorporadas ou se o ciclo de reatividade se perpetua.

O estudo reafirma que o Brasil não carece de instrumentos jurídicos, mas de vontade política, capacidade administrativa integrada e cultura institucional de prevenção. A urgência é maior em ano de eleições, quando campanhas devem explicitar compromissos concretos—orçados, prazados e coordenados—com gestão permanente de risco climático.