IND e infraestrutura pública: novo desenho concorrencial na economia digital

A economia digital contemporânea caracteriza-se pela consolidação de ecossistemas integrados que combinam múltiplos serviços sob uma arquitetura tecnológica única. Gigantes como Google e Meta exemplificam esse modelo: o Google opera mecanismos de busca, navegadores, sistemas operacionais e plataformas de vídeo; a Meta expandiu-se de rede social para mensageria, dispositivos, jogos e varejo. Esse poder de mercado não resulta apenas de preços ou participação de mercado, mas da capacidade estrutural de capturar dados, integrar serviços e criar dependência tecnológica dos usuários.

Contexto

O debate sobre poder de mercado na economia digital evoluiu significativamente. Historicamente, a análise concorrencial focava em métricas tradicionais: preços, volume vendido e participação percentual de mercado. No entanto, a literatura econômica recente demonstra que em plataformas digitais, o poder não decorre apenas desses fatores, mas da arquitetura informacional do ecossistema — isto é, da capacidade de controlar fluxos de dados, integrar verticalmente serviços complementares e criar custos de saída elevados para usuários.

Nesse contexto emerge a Infraestrutura Nacional de Dados (IND), instituída pelo Decreto 12.198, de 24 de setembro de 2024. Formalmente, a IND constitui-se como um conjunto de normas, políticas, arquiteturas, padrões, ferramentas tecnológicas e ativos informacionais destinados a promover o uso estratégico de dados no âmbito do Poder Executivo federal. Porém, sua relevância transcende a governança administrativa: pode ser interpretada como infraestrutura pública concorrencial, isto é, uma arquitetura institucional capaz de reduzir custos sistêmicos de circulação informacional, diminuir atritos econômicos e ampliar a contestabilidade de mercados digitais.

O que foi decidido

A política representada pela IND reposiciona o Estado como arquiteto de estruturas informacionais públicas com efeitos pró-competitivos. Diferentemente de iniciativas administrativas tradicionais, a IND funciona como mecanismo de redução de barreiras à entrada, padronização de integração e fortalecimento da capacidade contestatória de agentes menores frente a plataformas dominantes.

Dois pilares operacionais materializam essa estratégia. Primeiro, o programa Conecta Gov.br, responsável pela troca automática e segura de informações entre órgãos federais e integração de centenas de serviços digitais governamentais. Embora o compartilhamento ocorra exclusivamente entre órgãos públicos, seus efeitos irradiam para a economia privada: ao eliminar a reapresentação sucessiva de documentos, reduzem-se custos regulatórios e administrativos, favorecendo especialmente novos entrantes de menor porte, que tradicionalmente enfrentam maiores dificuldades para cumprir exigências burocráticas complexas. Essa redução de fricção informacional aumenta a previsibilidade regulatória e padroniza mecanismos de integração.

Segundo, o Portal Gov.br como infraestrutura pública interoperável de identidade digital. Nos mercados digitais, confiança é elemento estrutural: plataformas verificam usuários, empresas validam identidades, consumidores confiam em intermediários. Cada agente econômico que constrói isoladamente mecanismos de identificação incorre em redundâncias, custos de integração, barreiras técnicas e dependência de intermediários privados. Uma infraestrutura pública federada de identidade digital — mediante integração entre e-CPF, autenticação federada e compartilhamento seguro — reduz significativamente os custos econômicos de confiança em transações digitais. O Brasil desenvolveu, por intermédio da IND, uma das maiores infraestruturas públicas de identidade digital do mundo.

Base normativa e precedentes

• Decreto 12.198/2024 — Cria a Infraestrutura Nacional de Dados como política de governança e compartilhamento público de dados federais.
• Lei 13.709/2018 (LGPD) — Estabelece framework de proteção de dados pessoais aplicável aos sistemas de compartilhamento, garantindo privacidade mesmo em contextos de interoperabilidade.
• Lei 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) — Promove transformação digital do Poder Executivo e serviços governamentais, base legal para iniciativas como Conecta Gov.br e Gov.br.
• Marco Civil da Internet (Lei 12.965/2014) — Consagra princípios de neutralidade e acesso à informação em ambientes digitais, compatível com infraestruturas públicas interoperáveis.
• Jurisprudência em economia digital — Literatura internacionalmente consolidada (trabalhos sobre Digital Public Infrastructure e contestability) aponta que compartilhamento público de dados reduz poder de mercado de plataformas privadas ao diminuir dependência econômica.

Impacto prático

A IND e seus pilares operacionais geram efeitos concretos para diferentes atores:

• Novos entrantes e pequenas empresas: Redução substancial de custos de entrada em mercados digitais. Eliminação da reapresentação de documentos, integração padronizada com órgãos públicos e uso de identidade digital pública diminuem barreiras administrativas que historicamente beneficiavam incumbentes de maior porte.

• Consumidores e cidadãos: Redução de fricção nas interações com o Estado e com plataformas privadas que utilizam dados públicos. Maior previsibilidade e menor dependência de intermediários privados para verificação de identidade.

• Plataformas digitais dominantes: Potencial redução de poder de mercado decorrente da integração informacional. Quando o Estado oferece infraestrutura pública de dados e identidade, reduz-se a vantagem competitiva de grandes plataformas que antes monopolizavam esses serviços.

• Setor público: Eficiência administrativa ampliada, redução de custos operacionais e melhoria na qualidade de serviços públicos digitais.

O que observar

Antes de considerar a IND como solução definitiva para os desequilíbrios concorrenciais da economia digital, é necessário observar alguns pontos críticos.

Primeiro, a efetividade depende de adoção real — não apenas normativa — por parte de plataformas e agentes econômicos privados. A mera existência de infraestrutura pública de identidade digital não garante que incumbentes digitais a utilizem em lugar de sistemas proprietários.

Segundo, questões regulatórias permanecem abertas: qual o alcance de obrigatoriedade para integração com Gov.br e Conecta Gov.br? Como garantir interoperabilidade com plataformas estrangeiras? Há margem para regulamentação adicional que consolide esses compromissos.

Terceiro, é fundamental monitorar a evolução jurisprudencial e de enforcement do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), especialmente no que tange à interação entre essa infraestrutura pública e investigações antitruste contra plataformas digitais. A IND, embora tecnicamente neutra, pode ser invocada como prova de efetividade de medidas menos restritivas em casos de abuso de posição dominante.

Quarto, a LGPD permanece como constrainer normativo: qualquer expansão de compartilhamento de dados públicos deve respeitar princípios de finalidade, necessidade e proporção na proteção de dados pessoais.

Finalmente, advogados que atuam em direito da concorrência e regulação digital devem acompanhar a implementação prática da IND e seus efeitos em disputas envolvendo plataformas, pois essa infraestrutura redimensiona argumentos tradicionais sobre poder de mercado e pode fundamentar decisões administrativas e judiciais sobre contestabilidade de mercados digitais.