Juiz natural no PAD: ausência de comissão permanente não afasta garantia

O processo administrativo disciplinar brasileiro apresenta uma contradição estrutural em relação ao princípio do juiz natural: embora seja garantia constitucional de primeira ordem, inscrita nos artigos 5º, XXXVII e LIII da Constituição Federal, encontra aplicação sistemática e ostensiva apenas no âmbito da jurisdição, permanecendo relegada a segundo plano na prática disciplinar administrativa. Essa assimetria revela um paradoxo profundo entre o enunciado normativo e sua efetivação.

Contexto

O juiz natural não é uma exigência processual recente. Sua genealogia remonta à Magna Carta de 1215 e representa um dos pilares do Estado Democrático de Direito: a garantia de que o órgão responsável por processar e julgar tenha sido constituído antes do evento que lhe servirá de matéria, segundo critérios objetivos e abstratos, sem qualquer vinculação prévia ao resultado esperado.

Na jurisdição ordinária, esse princípio opera sem maiores tensões. O tribunal competente é definido em lei; a composição de suas turmas segue regras predeterminadas; as causas são distribuídas por critérios objetivos — tudo antes de qualquer fato concreto se apresentar. Inversamente, na seara administrativa, especialmente nos processos disciplinares contra servidores públicos, a praxe dominante inverte essa lógica: o fato surge (ou a conveniência política de apurá-lo emerge), e somente então designa-se a comissão processante que o investigará e julgará.

Esse modelo ad hoc constitui o cerne da vulnerabilidade. A designação posterior ao fato, sem critérios predeterminados e abstratamente fixados, abre espaço para que quem escolhe a comissão escolha, em substância, o resultado. O risco institucional é evidente: o processo administrativo disciplinar deixa de funcionar como garantia constitucional e converte-se em instrumento de perseguição seletiva ou proteção política. A máxima denunciada pela doutrina constitucional — "aos amigos, tudo; aos inimigos, a lei" — encontra nessa estrutura seu habitat mais fértil.

O que foi decidido

O Supremo Tribunal Federal, quando provocado, tem mantido entendimento que admite a designação de comissão processante posteriormente ao surgimento do fato disciplinar, sob o fundamento de que tal circunstância, por si só, não configura violação ao princípio do juiz natural. O tribunal invoca como base que a legislação aplicável aos servidores regidos pela Lei nº 8.112/1990 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais) não exige expressamente a constituição de comissão permanente.

Tal posicionamento, contudo, repousa em uma confusão entre ausência de previsão legal expressa e autorização constitucional implícita. A omissão legislativa não elimina a aplicabilidade do princípio; ao contrário, denota um déficit normativo — uma lacuna legislativa que deixa espaço para arbitrariedades — não uma suspensão constitucional da garantia.

A análise doutrinária mais rigorosa aponta que a transposição íntegra do juiz natural ao domínio disciplinar exige, minimamente, quatro requisitos, ainda que não haja necessariamente uma comissão permanente: (1) predeterminação abstrata dos critérios de composição; (2) transparência efetiva no processo de designação; (3) previsão de causas de impedimento e suspeição genuinamente aplicáveis, assegurando a imparcialidade dos membros; e (4) estabilidade dos membros durante toda a instrução processual. Quando nenhum ou alguns desses requisitos estão presentes, o que existe é uma comissão de conveniência, não um órgão julgador constituído segundo o princípio do juiz natural. E sem juiz natural, não há processo administrativo válido sob a perspectiva do direito constitucional.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, XXXVII e LIII, CF/88 — Consagra o direito a julgamento por órgão competente pré-constituído e a processo com todas as garantias;
• Lei nº 8.112/1990 — Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais; disciplina o processo administrativo disciplinar mas não prevê expressamente critérios de composição permanente das comissões;
• Lei nº 13.655/2018 (LINDB) — Art. 23 erige a segurança jurídica como parâmetro interpretativo de toda atividade administrativa, exigindo fundamento em "interpretação abstrata e em ato normativo ou jurisprudência firme";
• Código Civil (Lei nº 10.406/2002) — Artigos que versam sobre segurança jurídica e previsibilidade nas relações jurídicas;
• Categoria do "núcleo comum de processualidade" — Construção doutrinária que extrai do texto constitucional um elenco inderrogável de garantias processuais aplicáveis a todo processo, qualquer que seja sua natureza ou esfera, integrando-se nele a exigência de juízo pré-constituído.

Impacto prático

As implicações dessa lacuna normativa recaem sobre múltiplos atores:

• Servidores públicos: Ingressam no serviço sem certeza prévia de quem poderá processá-los, sob que critérios e com que garantias. Isso substitui segurança jurídica por insegurança institucionalizada, vulnerabilizando sua defesa prévia e sua estratégia processual.

• Administração pública: Permanece sem marcos claros para a constituição de suas comissões, mantendo espaço para decisões arbitrárias que, posteriormente, podem ser desconstituídas pelo Poder Judiciário, gerando litígios e custando recursos públicos.

• Tribunal de Justiça e STF: Recebem demandas de servidores questionando a validade do processo disciplinar desde sua origem, precisando avaliar — em cada caso — se houve ou não violação ao juiz natural, sem que exista jurisprudência consolida ou norma clara que encerre a questão.

• Segurança jurídica geral: A previsibilidade não se limita à enumeração de sanções; estende-se à previsibilidade do órgão julgador. Sem isso, qualquer servidor está sujeito a instauração de processos contra figuras desconhecidas e composições manipuláveis, minando a confiança institucional.

O que observar

O avanço nessa matéria passa necessariamente por exigências legislativas e jurisprudenciais conjuntas:

1. Reforma normativa nos regimes disciplinares: Todos os entes federados devem estabelecer, com clareza antecipada, critérios objetivos de designação, composição, impedimento e substituição de comissões processantes. Não é necessário constitucionalizar comissões permanentes, mas é indispensável estruturar a designação ad hoc com guardrails normativos que impeçam o arbítrio.

2. Jurisprudência construtiva: Tribunais superiores devem reconhecer que o juiz natural integra o núcleo comum de processualidade, aplicável não apenas ao órgão de decisão final, mas também ao órgão de instrução. Separar instrução de decisão, como se a imparcialidade importasse apenas nesta última, esvazia a garantia constitucional.

3. Verificação de nulidade: Cada PAD instaurado sem atender aos requisitos mínimos (predeterminação, transparência, impedimento e estabilidade) carrega consigo o germe de sua nulidade material, independentemente da correção procedimental subsequente.

4. Segurança jurídica como limite: A LINDB oferece fundamento normativo para que toda decisão administrativa se submeta a critérios abstratos e prévios. A jurisprudência pode extrair daí a exigência de que comissões disciplinares sejam designadas conforme regra geral e conhecida, não conforme conveniência do caso.

O déficit normativo atual não é acidental; reflete uma cultura administrativa que tolera a concentração de poder discricionário. Corrigir esse quadro exige reconhecer que instruir é também exercer poder — poder que, sem predeterminação normativa, viola o Estado de Direito.