LC 225/2026: devedor contumaz e riscos ao contencioso administrativo

A Lei Complementar 225/2026, ao instituir um Código de Defesa do Contribuinte, introduce a figura do devedor contumaz com contornos que comprometem a integridade do devido processo administrativo tributário, criando assimetrias indefensáveis entre as vias de discussão de créditos e fragilizando o direito fundamental de defesa.

Contexto

O contencioso administrativo tributário brasileiro sempre se caracterizou por permitir ao contribuinte discutir a regularidade de lançamentos e créditos sem a obrigação prévia de garantir o débito. Esse modelo, consagrado no artigo 151, inciso III, do Código Tributário Nacional, reconhece que a interposição de recurso administrativo suspende a exigibilidade do crédito, preservando o acesso à defesa como direito inerente ao devido processo.

A LC 225/2026 propõe avançar essa proteção por meio de um código de defesa mais robusto. Porém, simultaneamente, introduz critérios para caracterizar o "devedor contumaz" que geram inconsistências normativas graves. A controvérsia central reside em qual crédito tributário deve ser computado para fins dessa caracterização e, principalmente, que consequências o enquadramento acarreta.

O que foi decidido

A lei estabelece que a caracterização do devedor contumaz considera, regra geral, créditos tributários ainda pendentes de julgamento na esfera administrativa. Em aparente concessão ao contribuinte, o artigo 11 prevê exclusões: créditos com exigibilidade suspensa por moratória, depósito, parcelamento, inscrição em dívida ativa ou medida judicial.

No entanto, essa proteção não se estende aos créditos cuja suspensão decorre do simples exercício do direito de defesa administrativo. A lei exclui apenas aqueles fundamentados em controvérsias jurídicas relevantes e disseminadas (conforme Lei 13.988/2020) ou submetidos a julgamento de recursos repetitivos (artigo 1.036 do CPC). Para o restante dos créditos discutidos administrativamente, a suspensão da exigibilidade não obsta sua inclusão no cômputo da contumácia.

O regime sancionatório é particularmente severo: o devedor contumaz sofre limitação de acesso às instâncias superiores do contencioso, notadamente ao CARF, tendo seus litígios decididos unicamente em primeira instância pelas Delegacias de Julgamento. Perde-se, igualmente, o benefício da discussão judicial sem garantia prévia em caso de decisão favorável à Fazenda por voto de qualidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 151, III, CTN — suspensão da exigibilidade do crédito tributário pela interposição de recurso administrativo, fundamento histórico do contencioso sem garantia prévia.

• Art. 5º, LIV, CF/88 — devido processo legal e direito de defesa, princípios basilares que subordinam qualquer restrição ao acesso à justiça.

• Lei 13.988/2020 — delimita controvérsias jurídicas relevantes e disseminadas, criando marco de exclusão parcial que a LC 225/2026 restringe ainda mais.

• Art. 1.036, CPC — recursos repetitivos, segundo instrumento de suspensão de exigibilidade reconhecido pela nova lei, mas limitado a casos específicos.

• Jurisprudência do STF — consolidou que o direito de defesa não pode ser condicionado a garantias prévias quando a lei ordinária confere suspensão automática de exigibilidade (precedentes sobre acesso ao Judiciário sem depósito em causas tributárias).

Impacto prático

A implementação da LC 225/2026 gera consequências diretas em múltiplas frentes:

• Para contribuintes em contencioso: um contribuinte com dez créditos em discussão administrativa ordinária, ainda que com defesa legítima, pode ser enquadrado como contumaz e perder acesso ao CARF, ficando preso a decisões de primeira instância potencialmente menos favoráveis.

• Assimetria processual: dois contribuintes em idêntica situação de inexigibilidade (um com crédito suspenso por decisão judicial, outro por recurso administrativo) recebem tratamento completamente diverso para fins de caracterização da contumácia.

• Deslocamento para o Judiciário: a norma incentiva o contribuinte a judicializar debates que naturalmente pertenceriam ao contencioso administrativo, acarretando congestionamento judicial e transferindo custos para o sistema de justiça.

• Coerção indireta ao direito de defesa: contribuintes enfrentam dilema prático entre exercer direito constitucionalmente assegurado (defesa administrativa) ou evitar rótulo reputacional e operacional de "devedor contumaz", ainda que regular em obrigações anteriores.

O que observar

Vários pontos permanecem abertos e merecem acompanhamento:

• Argumentos de inconstitucionalidade: a restrição desproporcional de acesso a instâncias recursais com base em contumácia pode ser questionada perante o STF sob alegação de violação do devido processo legal (artigo 5º, LIV, CF/88) e do direito de petição (artigo 5º, XXXIV).

• Interpretação conformativa: tribunais administrativos (especialmente o CARF) podem adotar leitura restritiva da contumácia, limitando-a a situações de flagrante abuso do direito de defesa, não mera multiplicidade de discussões legítimas.

• Regulamentação pendente: instruções normativas da Receita Federal sobre critérios objetivos de contumácia serão determinantes para mitigar ou agravar a discricionariedade.

• Pressão legislativa: setores da advocacia tributária tendem a propor emendas ou projetos de lei corrigindo a assimetria, especialmente alinhando o tratamento de créditos suspensos administrativamente com o dos suspensos judicialmente.

• Risco profissional para advogados: orientar cliente a discutir crédito na via administrativa pode ser reinterpretado como contribuir para contumácia, exigindo documentação cuidadosa da legitimidade da discussão.

A tensão entre combater a inadimplência contumaz e preservar o contencioso administrativo como espaço seguro de defesa permanece não resolvida pela LC 225/2026, configurando potencial desequilíbrio institucional que aguarda pronunciamento dos tribunais.