Minerais críticos: geopolítica e desafios regulatórios no Brasil

A corrida global por minerais críticos e estratégicos — insumos essenciais para baterias, semicondutores, turbinas eólicas, painéis solares e data centers — reposiciona o Brasil como ator central de uma disputa geopolítica que pressiona o arcabouço regulatório da mineração nacional. A combinação entre a concentração chinesa nas etapas de refino, o interesse explícito dos Estados Unidos pelas reservas brasileiras e o ritmo da transição energética exige uma revisão coordenada do marco legal do setor.

Contexto

O consumo de minerais por unidade de capacidade instalada de geração de energia cresceu cerca de 50% desde 2010, segundo a Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Um automóvel elétrico demanda aproximadamente seis vezes mais insumos minerais do que um veículo de combustão; um parque eólico terrestre, nove vezes mais minério que uma termelétrica a gás. Lítio, cobalto, níquel, grafite, terras raras e cobre tornaram-se o substrato físico da descarbonização.

A Agência Internacional de Energia (AIE) advertiu, já em 2023, que o ritmo de expansão da oferta desses minerais não acompanharia a capacidade de manufatura de tecnologias de energia limpa — e que a transição seria determinada pelo "componente mais lento" da cadeia. O relatório de 2025 da mesma agência aprofundou o diagnóstico: a China domina simultaneamente extração, processamento e consumo, com verticalização que confere ao país poder de decisão unilateral sobre o suprimento global.

No Brasil, o tema toca múltiplas frentes normativas: o Código de Mineração (Decreto-Lei 227/1967), a Lei 13.575/2017 (que criou a Agência Nacional de Mineração — ANM), o regime constitucional dos recursos minerais no art. 176 da CF/88 e a política industrial de transição energética. Em 2021, o Decreto 10.657 instituiu a Política de Apoio ao Licenciamento Ambiental de Projetos de Investimentos para a Produção de Minerais Estratégicos (Pró-Minerais Estratégicos), sinalizando deslocamento do debate da pura outorga para a lógica de cadeia produtiva.

A controvérsia regulatória

A classificação entre minerais "críticos" e "estratégicos" não é meramente semântica. Críticos são aqueles cujo suprimento global apresenta risco elevado; estratégicos, os relevantes para os objetivos econômicos, industriais e de segurança nacional de cada Estado. A distinção orienta políticas distintas: enquanto a criticidade ativa preocupações de cadeia internacional, a estrategicidade legitima medidas internas de fomento, restrição à exportação ou exigência de processamento local.

O ordenamento brasileiro ainda carece de definição legal estabilizada para esses conceitos. A Resolução CNPE 2/2021 e listas administrativas posteriores apontam minerais prioritários, mas sem o mesmo grau de densidade normativa observado no Critical Raw Materials Act europeu (Regulamento UE 2024/1252) ou no Inflation Reduction Act norte-americano. Essa lacuna gera insegurança jurídica para investimentos de longo prazo e atrapalha a coordenação entre licenciamento ambiental, outorga minerária e incentivos tributários.

Base normativa e precedentes

• Art. 20, IX, CF/88 — atribui à União a propriedade dos recursos minerais, inclusive os do subsolo.
• Art. 176, CF/88 — assegura ao concessionário a propriedade do produto da lavra, condicionada ao interesse nacional.
• Art. 225, CF/88 — impõe ao empreendedor o dever de recuperar o meio ambiente degradado, conforme regulamento.
• Decreto-Lei 227/1967 (Código de Mineração) — define regimes de aproveitamento (concessão, autorização, licenciamento, permissão de lavra garimpeira).
• Lei 13.575/2017 — criou a ANM e atribuiu-lhe poderes de regulação, fiscalização e arrecadação da CFEM.
• Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir) — tratamento tributário das exportações minerais, hoje em debate diante da pressão por agregação de valor doméstico.
• Decreto 10.657/2021 — Pró-Minerais Estratégicos, prioridade de licenciamento ambiental para projetos selecionados.

Impacto prático

A pressão geopolítica e a disputa por refino têm efeitos concretos para empresas, advogados e gestores públicos:

• Empresas de mineração: necessidade de revisar planos de investimento à luz de eventuais restrições à exportação de concentrados e exigências de processamento local, à semelhança do que já fazem Indonésia e Chile.
• Investidores estrangeiros: cláusulas de proteção contratual, arbitragem internacional e tratados bilaterais de investimento ganham relevância diante do risco de medidas regulatórias unilaterais.
• Licenciamento ambiental: projetos enquadrados como estratégicos tendem a receber tratamento prioritário, mas exigem maior densidade de estudos de impacto, sobretudo em áreas com sobreposição a terras indígenas e unidades de conservação.
• Tributação: discussões sobre CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais), royalties diferenciados para terras raras e incentivos fiscais para refino tendem a se intensificar.
• Contencioso administrativo: aumento esperado de litígios na ANM e no Judiciário sobre prioridade de pesquisa, caducidade de títulos e disputas em áreas onerosas.

O que observar

O horizonte regulatório aponta para alguns vetores que demandam atenção do profissional do direito. Primeiro, eventual projeto de lei consolidando definições de minerais críticos e estratégicos, com lista oficial e gatilhos automáticos de política industrial. Segundo, possíveis instrumentos de friendshoring envolvendo Brasil, Estados Unidos e União Europeia, que podem assumir a forma de acordos plurilaterais com cláusulas de origem e rastreabilidade. Terceiro, a tensão entre soberania mineral e abertura ao capital estrangeiro, especialmente em áreas de fronteira e em regiões com presença de comunidades tradicionais — tema que o STF já enfrentou em controvérsias correlatas sobre mineração em terras indígenas.

Para escritórios e departamentos jurídicos, o recado é claro: a mineração deixou de ser pauta setorial restrita e passou a integrar a interseção entre direito administrativo, ambiental, tributário, internacional e regulatório. Acompanhar a evolução normativa — e antecipar cenários de restrição à exportação ou de exigência de agregação de valor — será diferencial competitivo nos próximos ciclos de investimento.