OCDE debate modernização do Orçamento e transparência das contas públicas

A segunda reunião anual de autoridades parlamentares de Orçamento da América Latina, sediada pelo Senado Federal, trouxe ao centro do debate público a necessidade urgente de modernizar os mecanismos de arrecadação, execução e fiscalização das contas públicas brasileiras, com destaque especial para a aplicação de tecnologias emergentes, como inteligência artificial, nos processos de gestão orçamentária.

Contexto

O Brasil enfrenta há décadas um desafio estrutural: equilibrar a necessidade de investimento público e políticas sociais robustas com a preservação da sustentabilidade fiscal e da confiança nas instituições. A questão ganha relevância especial em um contexto de envelhecimento populacional e pressão sobre sistemas de saúde — tendências que afetam não apenas o Brasil, mas toda a América Latina. O debate sobre modernização do Orçamento não é meramente técnico; reflete uma disputa política fundamental sobre as prioridades do Estado e a qualidade do gasto.

A responsabilidade fiscal ressurgiu como tema central no panorama político latino-americano, gerando demanda por instrumentos mais eficientes de planejamento e avaliação de políticas públicas. Nesse contexto, a cooperação internacional por meio de organismos como a OCDE oferece oportunidade de troca de experiências entre países que compartilham desafios similares.

O que foi decidido

Tratou-se de um evento de deliberação coletiva e troca de conhecimento, não de uma decisão formal. Contudo, consensos emergiram com clareza: especialistas e autoridades legislativas reafirmaram a necessidade de transformação profunda no modelo orçamentário brasileiro.

O senador Efraim Filho, presidente da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional, enfatizou que análises independentes, estimativas de impacto e avaliações qualificadas fortalecem o processo decisório legislativo. Para o Brasil especificamente, apontou como prioridades: avanço nos processos de planejamento e fiscalização, simplificação orçamentária, responsabilidade fiscal e transparência — tudo isso como antídoto ao que chamou de "tripé nefasto" formado por complexidade tributária, burocracia excessiva e insegurança jurídica.

Nelson Machado, ex-ministro de Planejamento e Previdência, diagnosticou que o modelo orçamentário atual dificulta a execução eficiente das políticas públicas. Apontou como problemas estruturais: (i) complexidade do sistema orçamentário; (ii) baixa integração entre instrumentos de planejamento; (iii) rigidez das despesas; (iv) fragmentação orçamentária; e (v) ausência de visão de médio e longo prazo. Criticou particularmente os contingenciamentos frequentes de recursos e a desarticulação entre regras fiscais, fenômeno que denominou "efeito sanfona" — a mudança contínua de regras de execução que obriga gestores na ponta a se adaptar constantemente.

Machado sugeriu que a recente reforma tributária brasileira poderia servir de modelo para uma futura reforma orçamentária, em razão da metodologia participativa adotada (diálogo entre governo, Congresso, sociedade civil e setor produtivo).

Base normativa e precedentes

• Constituição Federal, art. 165 — Determina a elaboração de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. A modernização discutida visa aperfeiçoar esses instrumentos.
• Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) — Estabelece normas de finanças públicas e transparência. Especialistas apontam que a regra, embora importante, opera de forma desarticulada com outras ferramentas de planejamento.
• Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2010) — Fundamenta as demandas por transparência orçamentária mencionadas no evento.
• Reforma Tributária (Emenda Constitucional nº 132/2023 e Lei Complementar nº 192/2024) — Apontada como exemplo de processo participativo que poderia inspirar futura reforma orçamentária.

Impacto prático

A modernização do sistema orçamentário brasileiro incidiria sobre múltiplos atores:

• Gestores públicos: Redução da imprevisibilidade causada por contingenciamentos contínuos, permitindo planejamento mais estável de políticas públicas (saúde, educação, infraestrutura).
• Congresso Nacional: Fortalecimento das análises independentes de impacto orçamentário e fiscal, melhorando a qualidade técnica da deliberação legislativa.
• Investidores e setor produtivo: Ambiente econômico mais previsível, com redução da complexidade tributária e simplificação dos processos de execução orçamentária — fatores que impactam decisões de investimento.
• Cidadãos: Maior transparência nas contas públicas e na alocação de recursos, facilitando o controle social e a responsabilização.

Impacto da inteligência artificial

Mark Hadley, presidente do Grupo de Trabalho de Orçamento da OCDE, destacou que a inteligência artificial já está transformando como instituições fiscais avaliam grandes volumes de dados e produzem análises. Efraim Filho reforçou que a IA pode auxiliar instituições a identificar riscos, comparar cenários e liberar equipes técnicas para atividades estratégicas — desde que acompanhada de transparência, responsabilidade e controle humano.

Três dimensões da IA em orçamento emergem: (i) análise de dados de grande volume; (ii) projeções e simulações de cenários; (iii) automação de processos repetitivos.

O que observar

A discussão em evento internacional não se traduz automaticamente em reforma legislativa. Alguns pontos críticos adiante:

• Fragmentação legislativa: Uma reforma orçamentária exigirá coordenação entre múltiplas normas (CF, LC nº 101/2000, leis de planejamento) e demandará negociação política substantiva. Não há indicativo de cronograma ou prioridade no Congresso para tal empreendimento.
• Risco de continuísmo: Contingenciamentos e fragmentação orçamentária atendem a pressões políticas de curto prazo. Reforma exige mudança cultural nas prioridades legislativas.
• Adoção de IA: Implementação de ferramentas de IA em gestão pública enfrenta desafios de infraestrutura tecnológica, capacitação de pessoal e governança de dados — especialmente em contextos de orçamentos reduzidos.
• Accountability democrático: O aprimoramento técnico deve vir acompanhado de mecanismos robustos de prestação de contas e participação pública, para evitar que centralização de análises em ferramentas técnicas eclipse o debate político legítimo.

Advogados que atuam em contencioso administrativo, fiscal ou em assessoria legislativa devem acompanhar as próximas iniciativas de reforma orçamentária, especialmente no que tange à integração de normas e à clareza de regras de execução orçamentária — pontos que frequentemente suscitam litígios.