Reequilíbrio provisório em contratos públicos sob a Reforma Tributária 2025

A reforma tributária brasileira em vigência desde janeiro de 2025 impõe ajustes estruturais no sistema de arrecadação que ultrapassam meros efeitos nominais sobre os tributos. Para concessões e parcerias público-privadas (PPP) estruturadas sob o antigo regime, surgiu uma questão de elevada densidade técnica: como avaliar e implementar reequilíbrio dos contratos quando os impactos econômicos já se manifestam, mas a regulamentação ainda está em elaboração?

Contexto

A Lei Complementar 214/2025 reformulou integralmente o sistema tributário federal, alterando incidências de ICMS, IPI, PIS e COFINS. Contratos de concessão e PPP assinados sob a sistemática anterior trazem preços, margens de remuneração e estruturas de financiamento calibradas para uma carga tributária que não mais corresponde à realidade econômica atual.

Embora a lei reconheça expressamente o direito ao reequilíbrio quando demonstrado desequilíbrio decorrente de alteração tributária, a regulamentação específica — que deveria disciplinar os critérios técnicos, procedimentos de instrução, mensuração e aprovação — ainda não foi finalizada pelos órgãos da administração. Isso cria um hiato normativo prático: a lei autoriza o pleito, mas a Administração tende a alegar falta de parâmetros para apreciá-lo.

A controvérsia é relevante porque em contratos de longo prazo — concessões viárias, ferroviárias, portuárias — a demora não representa mero atraso burocrático. O impacto financeiro pode deteriorar rapidamente índices de cobertura de dívida, comprometer obrigações com credores e ampliar progressivamente o próprio desequilíbrio que se busca corrigir. Precedentes internacionais de PPP demonstram que a inércia administrativa em períodos de choque tributário frequentemente resulta em inadimplência contratual e transferência de risco ineficiente para a Administração.

O que foi decidido

A Lei Complementar 214/2025 consagrou, no artigo 376 e parágrafos, o direito à formulação de pedido de reequilíbrio ainda que não exista regulamentação específica — criando uma separação nítida entre o direito substantivo (que a lei confere) e sua disciplina procedimental (que virá por regulamento). O § 3º afirma esse direito de forma autônoma; o § 4º vai além, permitindo que o reequilíbrio seja implementado provisoriamente "nos termos da regulamentação" quando houver impacto financeiro relevante.

A interpretação técnica adequada é que a referência do § 4º à regulamentação futura não suspende o direito de pleito nem autoriza a Administração a se recusar a apreciar o pedido sob argumento de ausência de norma específica. A regulamentação disciplinará procedimentos de instrução, critérios de mensuração e aprovação — questões operacionais importantes, mas distintas do dever de resposta administrativa sobre o mérito do pleito. Noutras palavras: a lei já fundamenta a apreciação; a regulamentação virá para torná-la mais eficiente e padronizada.

Base normativa e precedentes

• Art. 376, § 3º e § 4º, Lei Complementar 214/2025 — Reconhece direito ao reequilíbrio em contratos públicos quando comprovado desequilíbrio por alteração de carga tributária; admite implementação provisória diante de impacto financeiro relevante.
• Art. 37, caput, CF/88 — Exige que administração pública observe princípio da legalidade; a lei já conferiu fundamento legal ao reequilíbrio, dispensando regulamento para autorizar sua apreciação.
• Art. 65, II, alínea "d", Lei 8.666/1993 — Disciplina reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos quando sobrevêm fatos supervenientes que alteram o preço do contrato.
• Resolução SPI 19/2023 (São Paulo) — Estabelece parâmetros de mitigação cautelar para desequilíbrios em contratos de delegação, reconhecendo que demora em resposta pode agravar instabilidade econômica.
• Instrução Normativa ANTT 33/2024 — Admite medidas provisórias em situações urgentes quando risco de execução contratual está comprometido, antes da solução definitiva.
• Jurisprudência consolidada (STJ, tribunal de contas) — Reconhece que alterações legislativas tributárias podem ensejar desequilíbrio contratual; reequilíbrio não constitui enriquecimento ilícito, mas restauração do sinalagma contratual.

Impacto prático

O cenário afeta operadores de concessões e PPP de forma diversa conforme estrutura de cada contrato:

• Caixa e solvência — Contatos intensivos em despesas operacionais (serviços, manutenção) podem sofrer redução significativa de caixa disponível sem acesso a créditos tributários que compensem a mudança; afeta diretamente covenants financeiros como Índice de Cobertura do Serviço da Dívida.
• Base de cálculo de IRPJ e CSLL — Alterações na estrutura de créditos tributários e compensações de impostos mudam a base tributável; contratos com lucro que esperava abatimentos sobre tributos sofrem pressão adicional.
• Financiamentos de longo prazo — Redução de caixa projetada compromete a capacidade de amortização; credores podem exigir reequilíbrio de termos ou acionarem cláusulas de aceleração.
• Continuidade operacional — Em concessões de transporte, saneamento, energia, insolvência transitória pode interromper investimentos programados, causando deterioração de qualidade de serviço público.

Administrações estaduais e municipais que não responderem tempestivamente a pedidos técnicos e robustos de reequilíbrio enfrentam risco de judicialização e eventual condenação ao pagamento com correção monetária, além de custos indiretos de renegociação emergencial.

O que observar

Critérios técnicos para análise de "impacto financeiro relevante" — A lei não estabelece percentual ou parâmetro objetivo de variação tributária. Análise adequada exige simulação de fluxo de caixa projetado sob ambos os regimes (anterior e novo), comparação de indicadores de solvência (DSCR, loan-to-value) e avaliação de riscos a credores. Relevância não é apenas quanto percentual a alíquota mudou, mas em que medida a mudança afeta sustentabilidade contratual.

Reversibilidade e parcialidade — Reequilíbrio provisório não precisa ser solução integral; pode ser parcial, reversível conforme regulamentação final venha a dispor. Isso reduz risco administrativo e permite aprendizado técnico na implementação.

Prazos de resposta — Embora lei não fixe prazo máximo para apreciação do pedido, jurisprudência de contratos administrativos reconhece que silêncio prolongado em questão de desequilíbrio pode gerar direito a indenização por demora. Recomendável que Administração estabeleça protocolo interno com prazo de 60 a 90 dias para resposta.

Regulamentação em andamento — Secretaria do Tesouro Nacional e órgãos de parcerias elaboram normas que devem sair em 2025. Operadores de concessões devem acompanhar essas resoluções e instruções normativas; aquelas que vierem acompanhadas de exemplos práticos de cálculo terão efeito prático imediato sobre pendências.

Risco jurídico residual — Tribunal de Contas pode questionar reequilíbrio provisório se Administração não documentar técnica e rigorosamente o impacto econômico real e a proporcionalidade da medida. Recomendável parecer técnico robusto (atuário ou economista) antes de qualquer implementação.