Reforma tributária e telecomunicações: impactos na estrutura de IBS e CBS

A reforma tributária brasileira reestrutura significativamente o tratamento fiscal das telecomunicações, setor que responde por aproximadamente R$ 270 bilhões em movimentação anual e acumula mais de R$ 1 trilhão em investimentos desde 1998. Embora a Lei Complementar 214/2025 introduza ganhos estruturais, preserva a elevada carga tributária sobre um serviço reconhecido como essencial pelo Supremo Tribunal Federal e pela Lei Complementar 194/2022.

Contexto

A infraestrutura de telecomunicações constitui a camada física sobre a qual repousa a economia digital contemporânea. Cidades inteligentes, inteligência artificial, internet das coisas e modelos de negócio da quarta revolução industrial dependem de redes, espectro e fibra óptica. O reconhecimento da essencialidade desse serviço consta do Tema 745 julgado pelo STF, decisão que motivou a edição da Lei Complementar 194/2022, buscando aproximar a alíquota de ICMS incidente sobre telecomunicações aos patamares aplicados às operações em geral.

Todavia, a carga tributária setorial permanece elevada. Dados da Conexis indicam incidência de 29,3%, a terceira mais alta entre os quinze países com maior volume de acessos de telecomunicações. Somam-se a isto as contribuições destinadas a fundos setoriais — Fust, Fistel, Funttel, CFRP e Condecine — que acumulam mais de R$ 260 bilhões com aplicação efetiva estimada em apenas 9%, reduzindo-se a cerca de 3% no caso específico do Fust.

A reforma tributária nasce neste contexto de reconhecimento da essencialidade simultâneo à pressão por redução de carga fiscal. O setor esperava alíquotas reduzidas de IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição Social sobre Bens e Serviços), além da absorção dos fundos setoriais pela nova estrutura.

O que foi decidido

A Lei Complementar 214/2025 contempla importantes benefícios às telecomunicações, mas com limitações relevantes. A exclusão expressa do Imposto Seletivo — prevista no artigo 413 da LC 214/2025 — afasta o risco de sobretaxa extrafiscal sobre serviço essencial. O cashback foi incorporado de modo parcial: devolução de 100% da CBS e 20% do IBS nas operações direcionadas a consumidores de baixa renda.

A unificação do sistema tributário em IBS e CBS encerra a histórica guerra fiscal entre ICMS e ISS que permeava os modelos de negócio do setor. O regime híbrido de PIS e Cofins é substituído por crédito amplo. A imunidade dos livros digitais permanece preservada.

Contudo, dois pleitos centrais do setor não prosperaram. Primeiro, a inclusão das telecomunicações entre os bens essenciais com alíquota reduzida de IBS e CBS foi rejeitada, apesar do reconhecimento prévio da essencialidade pelo STF e pela LC 194/2022. Esta é a maior incoerência apontada: o novo sistema exclui telecomunicações do Imposto Seletivo justamente por sua essencialidade, mas recusa tratamento diferenciado na incidência do IBS e CBS. Segundo, a absorção dos tributos setoriais pela CBS foi igualmente rejeitada, mantendo a sobreposição de fundos ao novo IVA dual. Em consequência, a carga tributária estimada pela Conexis permanecerá acima de 30% no cenário pós-reforma, configurando elevação em relação ao status quo.

Base normativa e precedentes

• Art. 110, CTN (Lei 5.172/1966) — estabelece que a lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos ou formas de direito privado, a fim de determinar incidência tributária. Aplicável à discussão sobre natureza de multas de fidelização.
• Art. 408, Código Civil (Lei 10.406/2002) — disciplina a cláusula penal, estabelecendo sua função de indenização pré-estabelecida em caso de inadimplemento. Qualifica multas de fidelização como cláusula penal e não como contraprestação pelo serviço.
• Art. 4º, caput e §2º, LC 214/2025 — define o conceito de operação onerosa (fornecimento com contraprestação) para fins de incidência de IBS e CBS.
• Art. 413, LC 214/2025 — exclui telecomunicações da incidência do Imposto Seletivo.
• Tema 745, STF — reconhece a essencialidade dos serviços de telecomunicações.
• LC 194/2022 — aproximou alíquota de ICMS sobre telecomunicações às operações em geral, reafirmando a natureza essencial do serviço.
• LC 87/96 — regime anterior de ICMS, que estruturava a composição da base de cálculo; sua lógica é reproduzida pela LC 214/2025 no tocante a descontos condicionados e incondicionados.

Impacto prático

Para operadoras de telecomunicação:

• Ganho estrutural com a unificação de ICMS e ISS em IBS/CBS, eliminando complexidade da guerra fiscal que caracterizava o modelo anterior.
• Risco de elevação da carga tributária geral acima de 30%, impactando margem operacional, especialmente em segmentos de menor rentabilidade.
• Necessidade de revisão de modelos de precificação e bundles de serviços, pois serviços de valor adicionado (SVA) e parcela dos serviços digitais, até então com menor carga, migrarão para a alíquota de referência.
• Reabertura de controvérsias sobre incidência de ICMS/ISS em serviços de valor adicionado e na composição de pacotes ofertados ao cliente, agora replicadas sob a lógica de IBS e CBS.

Para consumidores:

• Potencial repasse de elevação de tributação ao consumidor final em serviços adicionais e digitais, mitigado apenas por desonerações pontuais (p. ex., imunidade de livros digitais).
• Manutenção do cashback de 100% CBS e 20% IBS para consumidores de baixa renda oferece proteção parcial.

Para litígios tributários:

• A relação entre fornecimento principal e acessório (art. 7º da LC 214/2025) ganha centralidade para qualificar componentes de pacotes e definir incidência tributária.
• A disputa sobre multas de rescisão contratual e cláusulas de fidelização sobrevive à reforma. A LC 214/2025 reproduz a estrutura da LC 87/96: descontos incondicionais ficam fora da base de cálculo; descontos condicionados, além de juros, multas, acréscimos e encargos, entram no valor da operação.

Para profissionais de compliance tributário:

• Exigência de qualificação técnica refinada quanto à natureza jurídica de elementos contratuais (se condição suspensiva ou cláusula penal), conforme previsto no art. 408 do Código Civil.
• Necessidade de documentação robusta sobre a distinção entre contraprestação pelo serviço de comunicação e multa indenizatória por inadimplemento de obrigação acessória (permanência mínima).

O que observar

O maior desafio prospectivo reside na interpretação da regra-matriz de incidência de IBS e CBS. O ICMS-comunicação historicamente incidia sobre prestações onerosas de serviços de comunicação, delimitação que favorecia a exclusão de elementos estranhos à contraprestação. O IBS e a CBS incidem sobre operações onerosas com bens ou serviços, conceito mais amplo que abrange qualquer fornecimento com contraprestação.

Esta mudança estrutural reabre a controvérsia sobre a natureza das multas de fidelização. O setor argumenta historicamente que o abatimento promocional acordado e cobrado no ato da contratação configura desconto incondicional, já que a permanência mínima futura não é evento incerto, mas termo final do contrato. O eventual rompimento antecipado caracteriza inadimplemento e a multa correspondente reveste-se de natureza de cláusula penal indenizatória (art. 408, Código Civil), estranha à contraprestação pelo serviço. Esta interpretação se ampara no art. 110 do CTN e no princípio da capacidade contributiva.

A reforma intensifica esta disputa ao incluir expressamente multas no valor da operação sem separar a natureza da multa de fidelização. Sob o novo regime de IBS e CBS, a controvérsia que hoje se trava no âmbito do ICMS reabrirá, potencialmente com jurisprudência inicial fragmentada até que Superior Tribunal de Justiça ou STF pacifiquem a questão.

É crítico que operadoras documentem meticulosamente a estrutura contratual, destacando a condição de fidelização como termo do contrato e não como condição suspensiva, bem como qualifiquem adequadamente multas rescisórias como cláusulas penais. A modulação de efeitos, caso a reforma seja futuramente questionada por inconstitucionalidade material ou procedimental, permanece incerta.