Regulação do consignado e os limites da fixação de preços

O governo e o regulador fizeram uma intervenção marcante no mercado do crédito consignado em 2026, combinando alteração institucional do acesso ao desconto em folha com limites tarifários. A medida visou mitigar riscos de superendividamento e ampliar a oferta, mas já suscita dúvidas sobre previsibilidade, eficácia e efeitos indesejados sobre inclusão financeira.

Contexto

O tema articula três vetores constitucionais: livre iniciativa, livre concorrência e defesa do consumidor (art. 170, CF/88). O mercado de crédito a pessoas físicas é sensível a assimetrias informacionais e a riscos de sobreendividamento, questão que passou a contar com atenção normativa a partir da Lei 14.181/2021, que tratou do superendividamento. Em 2025 entrou em vigor a Lei 15.179/2025, que reestruturou a forma de contratação do consignado privado ao substituir convênios bilaterais por infraestrutura pública administrada pela Dataprev e transformar o desconto em folha em obrigação legal do empregador, com margem consignável de até 35% da remuneração.

A mudança institucional reduziu barreiras de entrada que favoreciam instituições com acesso privilegiado a folhas de grandes empregadores, ampliando a competição — o número médio de ofertantes por empresa subiu de 4 para 21. Em consequência, o volume de concessões cresceu fortemente, alcançando pico de R$ 10,9 bilhões em março de 2026 e carteira superior a R$ 100 bilhões. Mas a composição do novo público tomado e a maior participação de tomadores de menor renda e perfil de risco distinto alteraram a distribuição das taxas médias praticadas.

O que foi decidido

A Resolução CGCONSIG/MTE 2, de 23 de abril de 2026, estabeleceu como abusiva a cobrança de taxa que exceda a média ponderada do mercado acrescida do desvio padrão ponderado, ajustados por multiplicador a ser definido pelo Ministério do Trabalho e Emprego. A norma também limita o Custo Efetivo Total (CET) mensal a um ponto percentual acima da taxa de juros. Em síntese, a autoridade passou a prescrever um parâmetro estatístico de referência para tarifação do consignado privado, com objetivo declaradamente protetivo.

A decisão normativa tem lógica preventiva: inibir práticas supostamente predatórias e conter aumento do endividamento das famílias. No entanto, a resolução conflita com exigências elementares de segurança jurídica e com a prática jurisdicional que vinha tratando a taxa média como indício contextual a ser ponderado no exame caso a caso.

Base normativa e precedentes

• Art. 170, CF/88 — princípios da ordem econômica: livre iniciativa, livre concorrência e defesa do consumidor, que orientam a intervenção regulatória.
• Lei 14.181/2021 — dispõe sobre prevenção e tratamento do superendividamento do consumidor, fundamento para medidas protetivas.
• Lei 15.179/2025 — instituiu o Programa Crédito do Trabalhador e alterou a forma de acesso ao consignado privado via infraestrutura pública.
• Lei 10.820/2003, art. 2º-G — instituto do comitê gestor e competência para regular aspectos do desconto em folha, referência para a atuação do CGCONSIG.
• Lei 9.784/1999 — procedimento administrativo que exige tipicidade, previsão de penalidades e observância do contraditório e da ampla defesa na imposição de sanções.
• Súmula 382 e jurisprudência do STJ (REsp 1.061.530/RS) — tratam da comparação entre taxa contratada e média de mercado como indício a ser ponderado com outros elementos (garantias, prazo, risco), não como presunção absoluta.
• Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/1990 — princípios aplicáveis à proteção dos consumidores em operações de crédito.

Impacto prático

• Para instituições financeiras: limitações móveis e autorreferentes sobre preços reduzem previsibilidade e tornam precificação de risco mais onerosa; potencial retração da oferta para segmentos de maior risco, mesmo com políticas públicas de inclusão.
• Para trabalhadores e tomadores de menor renda: risco de menor acesso a crédito formal se instituições deixarem de ofertar a nova clientela que elevou a taxa média, revertendo ganhos de inclusão obtidos com a infraestrutura pública.
• Para advogados e litigantes: abre campo para contestações administrativas e judiciais sobre legalidade da norma, especialmente quanto à tipicidade de sanções e à forma de cálculo do parâmetro; possibilidade de ações declaratórias e mandados de segurança contra atos concretos de aplicação.
• Para o regulador e Executivo: necessidade de calibrar instrumentos (definição do multiplicador, periodicidade de apuração, transparência do cálculo) para evitar efeito contracíclico que reduza oferta e gere exclusão financeira.

O que observar

• Previsibilidade e métrica: o caráter retrospectivo e autorreferente do parâmetro (média ajustada pelo desvio) pode produzir um ciclo de compressão sucessiva da referência se ofertantes forem excluídos, o que recomenda mecanismo de amortecimento ou transição contratual.
• Regime sancionatório: a norma não detalha penalidades nem procedimento; a imposição de medidas gravosas (suspensão de atuação, por exemplo) carece de previsão legal expressa e de observância do devido processo administrativo (Lei 9.784/1999).
• Ruído com a jurisprudência: transformar um critério que o STJ tratava como elemento indiciário em presunção geral fragiliza a justificativa técnica e juridicamente satisfatória da limitação.
• Efeitos sobre a inclusão: monitorar indicadores de oferta e inadimplência; retração observada entre março e maio de 2026 sugere impacto imediato na concessão, ainda que a inadimplência elevada também explique parte da redução.
• Próximos passos processuais e regulatórios: deve-se acompanhar definição do multiplicador pelo MTE, eventual edição de ato explicativo sobre sanções e regras de transição, e riscos de judicialização em escala por agentes afetados.

Conclusão: a intervenção tem fundamento público legítimo — combate ao superendividamento e proteção de consumidores vulneráveis —, mas padece de deficiência técnica e procedimental na fixação do parâmetro e na definição de consequências administrativas. Sem ajustes que garantam previsibilidade e tratamento caso a caso, a medida corre o risco de atingir justamente os beneficiários da maior concorrência: trabalhadores de menor renda e tomadores antes excluídos do consignado.