Senado aprova critérios objetivos para concessão de justiça gratuita

A Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal aprovou texto substitutivo que reformula completamente o regime de concessão da gratuidade da Justiça, transitando de um modelo baseado em declaração unilateral de hipossuficiência para um sistema fundado em critérios objetivos e comprovação documental. O projeto de lei (PL 2.239/2022) agora segue para apreciação pelo Plenário com urgência, sinalizando prioritário na agenda legislativa. Essa mudança impacta diretamente a operacionalização do direito de acesso à Justiça, redimensionando as garantias constitucionais com foco em controle de abusos.

Contexto

O regime vigente do Código de Processo Civil permite que o magistrado conceda gratuidade processual com base unicamente em declaração do interessado de que é incapaz financeiramente de suportar custas e despesas processuais—presunção de veracidade que cede apenas diante de indícios em contrário. Na prática, essa estrutura gera vulnerabilidade: pessoas com real capacidade de pagamento obtêm o benefício mediante autodeclaração, sobrecarregando a máquina judiciária e desviando recursos públicos de hipossuficientes genuínos.

A controvérsia sobre o "uso indevido" da gratuidade permeia há anos a jurisprudência dos tribunais superiores. Embora o STJ reconheça reiteradamente que a gratuidade é direito fundamental vinculado ao acesso à Justiça (arts. 5º, XXXV e 98 da CF/88), consolidou-se preocupação com a impossibilidade prática de controlar fraudes, especialmente em litigância de massa. O projeto legislativo representa tentativa de equacionamento dessa tensão: preservar o direito enquanto introduz mecanismos de verificação que impeçam abusos sistemáticos.

O que foi decidido

A CCJ aprovou substitutivo que estabelece sete critérios alternativos para concessão da gratuidade: (1) estar inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), comprovando beneficiário de programa social destinado a família de baixa renda; (2) apresentar renda líquida mensal de até dois salários mínimos, apurada pela média dos três meses anteriores ao requerimento; (3) estar representado pela Defensoria Pública; (4) estar dispensado de apresentar Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda; (5) ser mulher em situação de violência doméstica quando a demanda se relacione ao fato; (6) ser cônjuge, companheiro, ascendente, descendente ou irmão de vítima de violência doméstica e familiar quando promoverem ações de reparação civil por crime com resultado morte; (7) ser membro de comunidade indígena ou quilombola, comprovado por declaração de entidade representativa, quando o processo se relacione ao pertencimento étnico-racial.

O relator, Senador Hamilton Mourão (Republicanos-RS), fundou a aprovação na racionalidade de que exigências de comprovação de hipossuficiência para acesso a assistência jurídica (via Defensoria Pública) devem ser paralelas às exigências para concessão de gratuidade processual, ambas viabilizando o mesmo direito fundamental. O substitutivo também amplia beneficiários ao incluir microempresas e empresas de pequeno porte diretamente afetadas por desastres com decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública, enquanto subsistirem seus efeitos, e permite que pessoas jurídicas em geral acessem gratuidade mediante comprovação de insuficiência de recursos.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, XXXV, CF/88 — acesso à Justiça é direito fundamental; gratuidade integra mecanismos de efectivação desse direito
• Art. 98, CPC/2015 — disciplina regime de gratuidade; substitutivo modifica critérios de concessão preservando direito substantivo
• Jurisprudência STJ — reconhece direito à gratuidade como instrumento de isonomia processual, mas admite controle de fraudes mediante prova de capacidade econômica superveniente
• Decreto nº 6.135/2007 — regulamenta CadÚnico como ferramenta de identificação de população de baixa renda, agora integrada como critério objetivo
• Lei nº 8.742/1993 (LOAS) — define população vulnerável e políticas de assistência social; novo diploma conecta gratuidade a essas políticas
• Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340/2004) — exceção expressa mantida: mulheres e dependentes em contexto de violência doméstica dispensam comprovação de renda

Impacto prático

Para magistrados: deslocamento de análise discricionária baseada em indícios para verificação de critérios pré-definidos e controláveis. Juiz indeferirá pedido quando elementos demonstrem capacidade financeira do requerente—exceção mantida para violência doméstica, comunidades indígenas/quilombolas e representados por Defensoria Pública, donde presunção de necessidade persiste.

Para litigantes: objetivo de reduzir concessões indevidas, criando filtro anterior ao processo que identifique hipossuficientes comprovados. Quem declare insuficiência mediante fraude arcará com despesas processuais deixadas de adiantar e pagará multa de até quinze vezes o valor das custas em caso de má-fé, revertendo-se à Fazenda Pública estadual ou federal, passível de inscrição em dívida ativa.

Para Defensoria Pública: presunção de hipossuficiência automaticamente reconhecida, reduzindo demanda de comprovação documental por seus assistidos.

Para Fazenda Pública: economia potencial se reduzir fraudes; contrapartida na maior exigência de comprovação administrativa (verificação de inscrição em CadÚnico, consulta ao IRPF, média salarial).

O que observar

Tensão normativa: fixação de dois salários mínimos como teto de renda suscita críticas quanto à inviabilização fática do acesso. Senador Fabiano Contarato (PT-ES) questionou esse patamar em emenda oral não acatada, argumentando que exclui população em vulnerabilidade. Relatório manteve possibilidade de juiz flexibilizar, invocando "duas vias" de análise, o que perpetua margem discricionária e pode gerar jurisprudência divergente entre tribunal a tribunal.

Remoção de litigância abusiva: emenda de Senador Rogério Carvalho (PT-SE) foi acatada, retirando disciplina de litigância abusiva do texto—justificativa: tema pertence ao escopo de responsabilidade profissional do advogado, não apenas à hipossuficiência. Contudo, redação atual permite que juiz considere má-fé na concessão fraudulenta, deixando abertura a sanções.

Definição de renda líquida: novo conceito exclui expressamente contribuição previdenciária, IRPF, pensão alimentícia, despesas com saúde dedutíveis em lei tributária e aquisição de imóvel em programa habitacional—essa configuração favorece requerente, permitindo abatimentos que reduzem renda comprovada.

Proximas etapas: votação em Plenário com requerimento de urgência; possível recepção no Congresso com resistência de setores que veem endurecimento do acesso; eventual recurso constitucional se final aprovado e sancionado, questionando compatibilidade com art. 5º, XXXV da CF/88. Operacionalização exigirá regulamentação administrativa sobre verificação de CadÚnico e inscrição no IRPF em tempo real pelo Poder Judiciário.