STF: AGU defende competência federal em política de mineração estratégica

A Advocacia-Geral da União apresentou ao Supremo Tribunal Federal argumentação rejeitando a demanda da Rede Sustentabilidade de que haveria proteção insuficiente do interesse nacional na exploração de minerais estratégicos da União, defendendo que já existe estrutura institucional adequada e que ações dessa natureza não podem servir como mecanismo permanente de supervisão judicial de políticas regulatórias complexas.

Contexto

O impasse envolve a governança de minerais críticos e estratégicos, especialmente terras raras, cujo significado estratégico intensificou-se com a transição energética global e a digitalização da economia. A Constituição Federal atribui ao governo federal a competência para legislar sobre recursos minerais (art. 22, XII da CF/88), enquanto a Lei nº 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência) submete operações de aquisição de empresas mineradoras ao controle prévio de concentração econômica pelo Cade. A controvérsia reflete tensão entre dois regimes regulatórios: a política mineral propriamente dita e o direito antitruste. A operação específica que precipitou a ação judicial envolveu a aquisição da Serra Verde Pesquisa e Mineração Ltda, localizada em Minaçu (Goiás), especializada na exploração de terras raras, pela empresa norte-americana USA Rare Earth. Para a Rede Sustentabilidade, tal transação representaria vácuo na proteção de recursos estratégicos nacionais. A questão central é se tal vácuo configuraria omissão constitucionalmente relevante capaz de justificar a utilização da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), instituto que pressupõe lesão ou ameaça grave a preceito fundamental derivada de ato (ou omissão) do Poder Público.

O que foi decidido

A AGU não requereu o mérito da ação ser julgado procedente. Ao contrário, argumentou por sua rejeição em duas frentes. Primeiro, sustentou que não existe omissão: existe, sim, processo institucional de amadurecimento regulatório em desenvolvimento. Segundo, argumentou que a ADPF não é o instrumento processual adequado para a finalidade buscada pela Rede Sustentabilidade. Conforme a manifestação, "a ADPF não foi concebida como instrumento geral de monitoramento institucional da Administração Pública" e seu emprego para tal fim transformaria o STF em "instância central de auditoria constitucional de políticas administrativas setoriais", o que desviaria a função do tribunal do desenho constitucional.

A defesa da AGU reconhece que a operação societária está sob análise preliminar do Cade (através de Procedimento Administrativo para Apuração de Ato de Concentração — APAC), o que demonstra que os mecanismos de supervisão legal já estão acionados e não indicam falha institucional. Além disso, a AGU apresentou ao tribunal um panorama da estrutura regulatória existente e em desenvolvimento, destacando a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE).

Base normativa e precedentes

• Art. 22, XII, CF/88 — Competência exclusiva da União para legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; distribui a competência regulatória de forma centralizada, afastando ingerência estadual ou municipal na definição de política mineral.

• Lei nº 12.529/2011 — Lei de Defesa da Concorrência; submete operações de aquisição e fusão ao controle prévio do Cade, independentemente da origem do capital adquirente, assegurando análise de impacto concorrencial.

• Lei nº 11.685/2008 — Lei que institui o Estatuto da Agência Nacional de Mineração; define funções regulatórias, de outorga e fiscalização de recursos minerais, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (atual Ministério de Minas e Energia — MME).

• Jurisprudência do STF sobre ADPF — A Corte consolidou entendimento de que ADPF pressupõe lesão ou ameaça concreta a preceito fundamental e não funciona como instrumento de revisão abstrata de escolhas administrativas legítimas ou de supervisão contínua de políticas setoriais.

Impacto prático

Para a AGU e o Executivo federal:

• Fortalece a tese de que políticas regulatórias complexas, mesmo que em desenvolvimento, não constituem violação constitucional apenas porque ainda se aperfeiçoam, livrando o governo de intervenção judicial prematura em decisões de política pública.

Para o Cade:

• Reafirma seu papel de órgão competente para análise de operações de concentração econômica, inclusive em setores estratégicos, impedindo que a tutela judicial bypasse a análise técnica concorrencial.

Para investidores nacionais e estrangeiros em mineração:

• Clareia que operações em mineração estratégica não estarão sujeitas a veto político discricionário fora do marco legal vigente (Lei nº 12.529/2011 e legislação mineral); análise será técnica e concorrencial, não geopolítica ad hoc.

Para a Rede Sustentabilidade e grupos de interesse em soberania econômica:

• Reduz a possibilidade de usar ADPF como instrumento de bloqueio de operações; força-os a atuar via legislação ou pressão sobre o Executivo e órgãos setoriais.

O que observar

Risco processual: O relator, ministro Nunes Marques, pode divergir da posição da AGU e deferir a ADPF ou ordenar aprofundamento investigatório, especialmente se considerar que a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos ainda estar em "consolidação normativa" indica, paradoxalmente, ausência de tutela completa, não amadurecimento regulatório.

Regulamentação pendente: A AGU cita a PNMCE como "em fase de consolidação", o que deixa aberto quando será formalizada, com que força jurídica (decreto, lei, portaria) e quais critérios para análise de operações em setores estratégicos. Até lá, a tensão entre policy e controle de concentração permanece.

Próximos passos: Eventual decisão do Cade sobre a operação Serra Verde/USA Rare Earth será marco relevante; se o Cade aprovar a operação sem condicionantes, reforça a posição da AGU; se impuser restrições, pode abrir espaço para argumentos de que a regulação anterior era insuficiente.

Precedentes em risco: Decisão que rejeitar a ADPF por inadequação processual não prejudicará eventuais ações futuras via lei ordinária ou por vias administrativas contenciosas; contudo, se o STF reconhecer omissão qualificada, abrirá jurisprudência de vigilância judicial sobre políticas setoriais de mineração e outros setores estratégicos.