STF declara inconstitucional lei paulista que atribuía IPVA à locatária

O Supremo declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Lei 13.296/2008 de São Paulo que atribuía às empresas locatárias a responsabilidade pelo pagamento do IPVA devido pelas locadoras; a decisão também afastou previsão que permitia tributar em São Paulo veículos usados registrados em outra unidade federativa quando colocados à disposição para locação, com efeitos imediatos na jurisprudência sobre responsabilidade tributária e critério espacial do imposto.

Contexto

A controvérsia gira em torno de dois eixos: (i) a possibilidade de o legislador estadual estender, por lei ordinária, a responsabilidade tributária a terceiro não contribuidor originário — aqui, a locatária — pelo IPVA; e (ii) a aptidão do Estado de tributar veículo cujo registro e sujeição tributária primária pertencem a contribuinte domiciliado em outra unidade federativa quando esse bem é disponibilizado para locação em seu território. Essas questões tangenciam princípios constitucionais e regras do Código Tributário Nacional (CTN) sobre responsabilidade tributária, bem como definições de local de incidência do IPVA já trabalhadas pelo próprio Supremo em precedentes, notadamente o Tema 708.

A disputa jurídica reflete conflitos práticos: frotistas, empresas locadoras e locatárias enfrentavam insegurança sobre quem responderia pelo imposto em operações interestaduais e sobre riscos de dupla tributação no mesmo exercício. A norma paulista buscava solução administrativa de cobrança, mas esbarrou na delimitação constitucional da competência e nos limites do instituto da responsabilidade tributária.

O que foi decidido

A turma do Supremo acompanhou a divergência aberta pelo ministro Cristiano Zanin e declarou inconstitucional a previsão da lei estadual que atribuía à locatária a responsabilidade tributária solidária pelo IPVA em razão da mera celebração do contrato de locação. O entendimento firme foi de que a simples posse, fruição ou disponibilidade do veículo pela locatária não constitui, por si só, hipótese autorizadora para o legislador estadual criar responsabilidade tributária em relação a terceiro, pois isto ampliaria indevidamente as hipóteses previstas pelo Código Tributário Nacional.

No mesmo julgamento, a maioria também considerou inválida a regra que permitia a cobrança do IPVA em São Paulo sobre veículos com registro em outro Estado quando esses veículos fossem colocados para locação no território paulista, por risco de gerar dupla exação no mesmo exercício e por violar o critério espacial já consolidado pelo Supremo.

Houve voto vencido que sustentou a validade da norma paulista: para esse entendimento minoritário, a relação jurídica de locação cria vínculo suficiente com o fato gerador do IPVA, tornando a locatária apta a ser responsável por facilitar a arrecadação, em atenção ao princípio da eficiência administrativa. Contudo, essa tese não prevaleceu.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — princípio da legalidade tributária e limitações ao poder de tributar; relevante para avaliar se há ampliação indevida de hipóteses de responsabilidade por lei estadual.
• Art. 155, CF/88 — competência tributária estadual para instituir o imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA); delimita o âmbito material e espacial da cobrança.
• CTN (Lei 5.172/1966) — regras sobre responsabilidade tributária de terceiros (arts. 121 a 130 e dispositivos sobre responsabilidade tributária), que definem hipóteses legalmente previstas para atribuição de responsabilidade; fundamento para examinar os limites da atuação legislativa estadual.
• Tema 708 (Súmula/precedente do STF) — consolida o entendimento de que o IPVA compete ao Estado em que o contribuinte mantém sede ou domicílio tributário; aplicado para restringir a pretensão de tributação baseada apenas na disponibilidade do veículo no território.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — tendência restritiva quanto à criação, por lei ordinária, de hipóteses de responsabilidade tributária que ampliem as previstas no CTN.

Impacto prático

• Para empresas locadoras e locatárias: reduz o risco de responsabilização automática das locatárias pelo IPVA de veículos que não lhes pertencem; obriga as fazendas estaduais a buscar a cobrança sobre o contribuinte originário ou nas hipóteses taxativas do CTN.
• Para administrações fazendárias estaduais: limita instrumentos legais de alocação de risco fiscal via legislação local; possivelmente aumentará litígios sobre exigibilidade e exigirá maior coordenação interestadual para evitar inadimplência.
• Para contribuintes domiciliados em outros estados: fortalece a proteção contra cobrança duplicada no mesmo exercício pelo Estado onde o veículo foi temporariamente locado; reforça o critério do domicílio fiscal definido no Tema 708.
• Para processos em curso: decisões que se baseiem exclusivamente na norma estadual agora declarada inconstitucional poderão ser impugnadas; execuções fiscais fundamentadas nessa previsão estão fragilizadas.

O que observar

• Modulação de efeitos: a decisão pode gerar pedido de modulação para limitar efeitos temporais ou a terceiros; acompanhar eventuais medidas do tribunal sobre retroatividade ou alcance das decisões já transitadas.
• Recursos e repercussões administrativas: as secretarias de fazenda poderão editar normas de aplicação administrativa ou buscar ajustes legislativos; atenção a eventuais novas tentativas de regulamentação que respeitem os limites do CTN.
• Risco de contencioso sobre hipóteses específicas: contratos de locação com cláusulas de atribuição de responsabilidade fiscal ainda podem ensejar cobrança via contrato (responsabilidade civil entre as partes), mas não conferem título para executar tributo contra terceiro que não seja contribuinte originário, salvo nas hipóteses legalmente previstas.
• Estratégia para advogados: em defesas e execuções fiscais, reforçar argumentos sobre ausência de previsão legal no CTN e critério espacial do Tema 708; pleitear restituição ou exoneração quando a cobrança decorra exclusivamente da norma estadual inconstitucional.

Conclusão: o julgamento reafirma limites constitucionais à expansão legislativa da responsabilidade tributária por parte dos Estados e consolida o critério espacial do IPVA, reduzindo margem para tributações baseadas apenas na disponibilidade do veículo ou na relação contratual de locação.