TCU e Lei 14.133/2021: limites a alterações consensuais em contratos

A decisão do Plenário do Tribunal de Contas da União de 1º de julho de 2026, consignada no Acórdão 1753/2026, atribui aos limites percentuais previstos no art. 125 da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos — NLLC) eficácia sobre alterações contratuais realizadas por acordo entre as partes. Na prática, o órgão de controle interpreta que tanto os aditamentos unilaterais quanto os consensuais estariam sujeitos ao teto legal estabelecido, reafirmando um papel fiscalizador expansivo sobre a execução contratual administrativa.

Contexto

A NLLC modernizou o regime de contratações públicas e introduziu, no seu art. 125, parâmetros percentuais para alteração unilateral de contratos administrativos, em continuidade formal ao sistema previsto no art. 65 da Lei 8.666/1993. No entanto, diferentemente da legislação anterior, o novo texto não replicou dispositivo expresso que limita ou restringe alterações consensuais entre a administração e o contratado. Durante o processo legislativo da NLLC houve dissenso entre atores: parte do Legislativo optou por conferir maior liberdade às alterações por acordo, enquanto o Tribunal de Contas expressou oposição a essa flexibilização.

A controvérsia é relevante porque impacta a governança contratual, o equilíbrio econômico-financeiro, a segurança jurídica das contratações públicas e o alcance do controle externo sobre atos administrativos. Decidir se limites percentuais se aplicam a aditivos pactuados afeta a condução de contratos complexos, revisões de escopo e reequilíbrios, além de repercutir em responsabilizações e contingências para gestores e empresas.

O que foi decidido

A turma plenária do TCU concluiu que os tetos percentuais previstos no art. 125 da Lei 14.133/2021 não se esgotam às alterações unilaterais, devendo também guiar alterações por ajuste entre as partes. O fundamento central combina uma leitura teleológica de proteção ao interesse público e à competitividade do processo licitatório com a experiência administrativa do Tribunal, que já vinha adotando interpretações restritivas em precedentes. O entendimento reflete a premissa de que permitir alterações consensuais sem limites poderia resultar em fraude ao procedimento licitatório, aumento indevido do objeto contratual e prejuízo à seleção inicial do fornecedor.

O Acórdão 1753/2026 organiza essa tese sob a óptica do controle externo, mandando observar os percentuais como parâmetro máximo ainda que a alteração seja pactuada, e impondo ao controle interno e aos agentes responsáveis a obrigação de verificar observância desses limites quando da formalização de aditivos.

Base normativa e precedentes

• Art. 125, Lei 14.133/2021 — disciplina os limites percentuais aplicáveis às alterações unilaterais dos contratos administrativos; ponto central da interpretação do TCU.
• Art. 65, Lei 8.666/1993 — norma anterior que tratava de aditamentos e continha redação sobre limites e exceções; útil para comparação histórica.
• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, baliza do controle das contratações públicas.
• Art. 30, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) — princípio da segurança jurídica que o autor do texto invoca para criticar posicionamentos que relativizem a lei publicada.
• Acórdão 794/2010 (TCU) — precedente que exigiu apuração separada de acréscimos e supressões para fins de aplicação do limite de 25%.
• Decisão 215/1999 (TCU) — extensão dos tetos a alterações qualitativas, ainda que não impliquem aumento de valor ou objeto.
• Acórdão 1.755/2004 (TCU) — declaração de ilegalidade de aditivos que reduziram a diferença entre proposta vencedora e orçamento, mitigando fraudes à licitação.

Impacto prático

• Para gestores públicos: obrigação reforçada de observar limites percentuais também em aditivos celebrados por acordo, com necessidade de justificativa documental robusta; risco de apontamentos e imputações em processos de controle caso esse entendimento não seja adotado.
• Para contratados/fornecedores: aumento da incerteza sobre a margem de negociação em revisões contratuais; possibilidade de indeferimento de aditivos que ultrapassem tetos, gerando disputas e pedidos de reequilíbrio contratual via judicial ou administrativa.
• Para advogados e consultores: necessidade de revisar minutas e estratégias contratuais, privilegiando fundamentação técnica para alterações que possam exceder percentuais, e preparo de defesas administrativas e judiciais com base em princípios constitucionais e na ausência de vedação expressa na lei.
• Para o controle interno e tribunais de contas: reforço de instrumentos de fiscalização e exigência de análises prévias sobre limites percentuais mesmo em operações consensuais.

O que observar

• Ponto aberto: eventual conflito entre o respeito à literalidade da lei (ausência de limite expresso para aditivos consensuais) e a interpretação fiscalizadora do TCU. Esse choque poderá ensejar questionamentos judiciais sobre atuação do Tribunal quando a lei legislativa deliberou diferentemente.
• Recursos e contencioso: decisões do TCU nesse sentido podem ser objeto de impugnações no Judiciário, que terão de ponderar autonomia do controle externo, competência administrativa e limites da Administração para pactuar alterações contratuais.
• Modulação e segurança jurídica: há risco de insegurança para contratos em curso caso o entendimento do TCU seja aplicado retroativamente; importante observar se o Tribunal fará modulação de efeitos ou delimitará alcance temporal e material de sua interpretação.
• Recomendações práticas: documentar tecnicamente qualquer alteração consensual, demonstrar a impossibilidade de relicitação ou justificativa de excepcionalidade, avaliar cláusulas de reequilíbrio e considerar termos aditivos condicionados à aprovação prévia dos órgãos de controle.

Em suma, o Acórdão 1753/2026 reforça a linha de atuação do TCU de submeter a execução contratual a parâmetros rígidos, mesmo quando haveria margem de negociação entre as partes, inaugurando um novo patamar de cautela para gestores e operadores do direito público na condução de aditamentos e na defesa de contratos públicos.