Conflitos de interesse na verificação independente de concessões e PPPs

O Programa de Parcerias de Investimentos da Casa Civil instituiu, por meio da Portaria SEPPI/CC/PR nº 1 de maio de 2026, uma Mesa de Diálogos sobre Verificação Independente com objetivo de consolidar recomendações normativas e regulatórias para o setor em prazo de 180 dias. O colegiado integra a própria SEPPI, órgãos jurídicos federais, procuradorias estaduais e municipais, além de especialistas, buscando estabelecer tratamento institucional coerente para figura que cresceu nas concessões e parcerias público-privadas sem moldura legal precisa.

Contexto

A verificação independente emergiu como instrumento técnico em concessões e parcerias público-privadas sem disciplina expressa nas Leis nº 8.987/1995 e nº 11.079/2004, as normas-quadro do setor. Alguns entes federados criaram regras próprias, e a Resolução CPPI nº 356/2026 começou a institucionalizar a prática no nível federal. Conforme avançam a complexidade dos contratos de infraestrutura e o papel estratégico do verificador na redução de assimetrias informacionais, cresce a urgência de regulamentação consolidada que garanta a independência e a legitimidade dessa figura central.

O tema é particularmente sensível porque o verificador ocupa posição intermediária entre poder concedente e concessionária, exercendo funções que frequentemente extrapolam auditoria pura — abrangendo monitoramento de desempenho, apoio a recomposições de equilíbrio econômico-financeiro, rastreabilidade de bens reversíveis, análises que fundamentam atos regulatórios e, em modelagens recentes, mediação de conflitos entre as partes. Essa centralidade amplifica o risco de captura e justifica o foco em conflitos de interesse.

O que foi decidido

A Mesa de Diálogos não produziu, até o momento referido na fonte, uma decisão final, mas sim uma iniciativa institucional voltada ao diagnóstico e à formulação de propostas. O movimento reconhece que a verificação independente carece de tratamento normativo consolidado e coloca sob escrutínio público um instrumento que cresceu de forma silenciosa nas modelagens contratuais.

Entre os pontos identificados como sensíveis figura o conflito de interesse, em particular quanto à remuneração do verificador. A análise apresenta três eixos:

1. Remuneração pela concessionária: quando o verificador é contratado e pago pela empresa cujo desempenho ele avalia, instala-se conflito estrutural que abre espaço para captura, pressão comercial e redução de imparcialidade — ainda que implícita. O risco de mercado de pulgas em torno dos valores de serviço prejudica a independência técnica.

2. Remuneração pelo poder concedente: embora tecnicamente mais limpo, gera outros problemas. A contratação do verificador fica subordinada a procedimento licitatório, disponibilidade orçamentária e tramitação administrativa, criando descompasso com o cronograma da concessão e deixando marcos contratuais iniciais sem acompanhamento técnico independente adequado.

3. Solução proposta — conta vinculada do projeto: desvincular a remuneração de qualquer das partes contratantes pela criação de conta bancária segregada, gerida por instituição financeira conforme regras contratuais, na qual recursos destinados ao verificador ficam reservados e isolados da livre disposição das partes, sendo liberados conforme parâmetros previamente pactuados.

Base normativa e precedentes

• Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões) — disciplina concessões de serviço público sem mencionar expressamente o verificador independente; serve como norma-quadro das relações entre poder concedente e concessionária.

• Lei nº 11.079/2004 (Lei de PPPs) — establece marco regulatório das parcerias público-privadas; também não disciplina formalmente o verificador independente, lacuna que motiva a iniciativa de consolidação normativa.

• Resolução CPPI nº 356/2026 — institucionalizou o verificador independente como ferramenta de gestão contratual no âmbito federal, primeiro passo rumo a padronização nacional.

• Práticas consolidadas de contas vinculadas — o setor de infraestrutura já utiliza segregação contábil e bancária para assegurar fluxos de pagamento e viabilizar garantias, tecnologia contratual disponível para estender-se à remuneração de verificadores.

• Jurisprudência em transparência e assimetrias informacionais — a redução de assimetrias e qualificação das decisões regulatórias, atribuições do verificador, alinham-se aos princípios constitucionais de eficiência administrativa (art. 37, CF/88) e moralidade.

Impacto prático

Para poder concedente e órgãos reguladores:

• Qualificação técnica das decisões sobre recomposição de equilíbrio econômico-financeiro e desempenho da concessionária.
• Maior transparência operacional e rastreabilidade de atos, reduzindo risco de improbidade administrativa.
• Legitimidade reforçada dos atos administrativos baseados em relatórios de verificador imparcial.

Para concessionárias:

• Segurança jurídica aumentada pela padronização da função e afastamento de arbitrariedade na avaliação de desempenho.
• Redução de exposição a pressões comerciais disfarçadas de técnicas.
• Credibilidade internacional reforçada em projetos de infraestrutura com investimento estrangeiro.

Para verificadores independentes:

• Definição clara de atribuições, responsabilidades e regime de remuneração.
• Proteção contra captura ou influência de qualquer das partes contratantes.
• Estrutura que viabiliza continuidade operacional sem descasamentos administrativos.

Para investidores e credores:

• Maior previsibilidade nos fluxos de pagamento variável (quando lastreados em desempenho certificado por verificador).
• Confiabilidade amplificada nas projeções de fluxo de caixa e nas garantias vinculadas a métricas verificadas.

O que observar

A consolidação normativa da verificação independente não é questão meramente técnica. Envolve escolhas sobre distribuição de poder e influência nas concessões e PPPs, arena em que diversos agentes — governo, concessionárias, credores, sociedade civil — têm interesses distintos.

Pontos críticos para acompanhamento:

• Escopo das atribuições: a expansão das funções do verificador (além de auditoria pura, para mediação, atos regulatórios, análises de impacto) exigirá clareza sobre responsabilidades e limites de influência normativa.

• Mecanismo de seleção e independência: mesmo com conta vinculada, a escolha do verificador permanece questão sensível — licitação, prévia qualificação, marcos mínimos de independência devem ser discutidos.

• Responsabilidade civil e penal: lacuna regulatória atual não deixa claro se e como o verificador responde por negligência, erro profissional ou conduta dolosa. Regulamentação deve abordar seguro, indenização e responsabilidade criminal quando houver má conduta.

• Acesso a informações: o verificador precisa de acesso irrestrito a dados da concessionária para cumprir sua função; proteção de confidencialidade comercial versus transparência deve ser equilibrada.

• Recursos cabíveis: eventual insatisfação com relatório de verificador deve ter saída contenciosa clara (mediação, arbitragem, judicial), evitando vácuos que alimentem controvérsias.

A Mesa de Diálogos tem responsabilidade de não apenas regulamentar, mas de fazê-lo de forma que fortaleça a confiança nas concessões e PPPs como instrumento de desenvolvimento de infraestrutura, especialmente importante em contexto de demanda por investimentos de longo prazo e risco moderado.