Abrema no STF: disputa sobre ISS em limpeza urbana e saneamento

A Associação Brasileira de Resíduos e Meio Ambiente (Abrema) ingressou no Supremo Tribunal Federal com pedido de controle concentrado visando afastar a cobrança do Imposto Sobre Serviços (ISS) sobre atividades de limpeza urbana e manejo de resíduos quando essas se inserem no escopo dos serviços públicos de saneamento básico. O processo foi distribuído para o ministro Gilmar Mendes; a entidade requer, inclusive, medida cautelar para suspender de imediato a tributação nas hipóteses apontadas.

Contexto

A controvérsia conecta dois planos: a definição material de serviço tributável para fins de ISS e a proteção do regime jurídico do saneamento básico no Brasil. A Lei Complementar 116/2003 traz a lista exemplificativa de serviços sujeitos ao ISS, incluindo, em subitens específicos, atividades como varrição, coleta, tratamento e destinação final de resíduos. Paralelamente, durante a edição da LC 116/2003, dispositivos que consolidassem a incidência do ISS sobre serviços de saneamento ambiental e tratamento de água foram vetados, fato que a Abrema invoca para sustentar que não se pode, por via interpretativa, recuperar o alcance tributário eliminado na fase legislativa.

A discussão não é apenas doutrinária: tem repercussões econômicas e contratuais. Municípios e concessionárias/operadoras de serviços públicos de saneamento negociam contratos com equilíbrio econômico-financeiro sensível a custos tributários; a inclusão do ISS em parcelas dessas atividades eleva o custo do serviço, pode reduzir investimentos e afetar metas de universalização e saúde pública. Há, ainda, o risco de fragmentação da competência tributária entre municípios e entes da federação quando a mesma atividade é tratada ora como serviço tributável, ora como etapa integrada de um serviço público.

O que foi decidido

A Abrema propôs a ação direta (ADIn/ADI) com pedido de interpretação conforme a Constituição dos subitens 7.01, 7.02 e 7.09 da lista anexa à LC 116/2003, insistindo que esses dispositivos não incidam sobre serviços prestados no contexto do saneamento básico público. Além do pedido principal, pleiteou medida cautelar para impedir a exigência do ISS enquanto a questão de mérito permanece pendente.

O argumento central é que admitir tributação por enquadramento desses subitens, quando integrados a contratos e serviços de saneamento, equivaleria a relativizar o veto presidencial ocorrido no trâmite legislativo da lei complementar, o que importaria em ampliação indevida da hipótese de incidência do imposto por interpretação extensiva da lista de serviços.

Nos termos da petição, a distinção entre atividades prestadas como parte de política pública de saneamento e as mesmas atividades exercidas de forma autônoma no mercado privado deve ser reconhecida: tributação ficaria afastada nos primeiros casos e mantida nos segundos.

Base normativa e precedentes

• Art. 145 e 150, CF/88 — disciplina os tributos e veda a cobrança de tributo sem previsão legal ou por tratamento discriminatório; fundamento genérico da legalidade e competência tributária.
• Lei Complementar 116/2003 — lista de serviços sujeitos ao ISS e subitens 7.01, 7.02 e 7.09, que envolvem varrição, coleta, tratamento e destinação de resíduos.
• Constituição Federal, art. 30, I — competência municipal para instituir impostos como o ISS, ponto relevante para delimitar âmbito de incidência.
• Princípio da legalidade tributária (CF/88, art. 150, I) — impede ampliação de hipóteses de incidência por interpretação extensiva.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — a interpretação de listas tributárias exemplificativas exige prudência e contextualização, e o STF já apontou, em precedentes correlatos, a necessidade de vincular a incidência a elementos objetivos que caracterizem a prestação tributável.

Impacto prático

• Advogados de tributos: terão de reavaliar linhas defensivas em execuções fiscais e ações anulatórias envolvendo ISS incidente sobre contratos de saneamento; eventual concessão da cautelar poderá ensejar suspensões imediatas de cobranças e créditos tributários parcelados.
• Municípios e prestadores de serviços: se a tese prosperar, poderá haver redução de receita municipal no curtíssimo prazo, mas também alívio de custos contratuais para operadores de saneamento; contratos em curso podem exigir reoperação de cláusulas relacionadas ao equilíbrio econômico-financeiro e reajustes tarifários.
• Concessionárias e investimentos: afastamento do ISS na cadeia do saneamento pode melhorar atratividade de projetos e viabilizar maior investimento em universalização; por outro lado, decisões divergentes entre tribunais locais e o STF geram insegurança jurídica.
• Contencioso tributário: processos já em curso que discutam a mesma matéria podem ser impactados pela decisão do Supremo, com efeito vinculante se a ADI for acolhida na forma pedida.

O que observar

• Alcance da interpretação conforme: importante acompanhar se o STF limitará a solução ao âmbito dos contratos administrativos e serviços públicos de saneamento (casos integrados à política pública), ou se adotará entendimento mais amplo que atinja prestações privadas autônomas.
• Medida cautelar e efeitos práticos: eventual concessão provisória pode suspender execuções fiscais e cobranças, mas o tribunal poderá modular efeitos para resguardar receitas municipais ou situações consolidadas.
• Risco de insegurança regulatória: decisão que reconheça exclusão ampla do ISS pode exigir ajustes na legislação municipal e na regulação do saneamento; já uma negativa manteve o status quo e continuidade de tributações locais.
• Estratégia processual: advogados devem avaliar pedidos de tutela provisória, eventual necessidade de arguir repercussão geral em recursos e monitorar decisões de tribunais estaduais e do STJ que tratem das mesmas operações.

Em síntese, a ADI proposta pela Abrema coloca em confronto princípios constitucionais tributários e a necessidade de viabilizar a prestação universal de serviços de saneamento. A solução do STF terá impacto direto sobre receitas municipais, equilíbrio contratual e caminho de investimento no setor, exigindo dos operadores públicos e privados uma leitura técnica apurada sobre alcance e modulação de efeitos.