Interpretação do art. 54 do Regulamento das PDPs e limites da dispensa

A decisão consultiva da Advocacia-Geral da União (Parecer 299/2026/CONJUR-MS/CGU/AGU) esclarece que a dispensa de licitação prevista no art. 75, XII, da Lei 14.133/2021 só é compatível com as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) quando a contratação direta constituir instrumento necessário e adequado para efetivar a transferência e absorção de tecnologia, e não para perpetuar fornecimentos depois de encerrado o ciclo jurídico da PDP. Na prática, isso significa vedação à utilização da fase IV como justificativa para manter aquisições diretas que deveriam preencher-se pelo regime ordinário de contratações públicas ou por outras hipóteses legais de contratação direta.

Contexto

As PDPs foram instituídas para promover a produção local de insumos e medicamentos mediante transferência tecnológica ao setor público, com contrapartida do poder de compra estatal durante o período previsto no projeto executivo. O Regulamento das PDPs (Anexo CX da Portaria de Consolidação GM/MS nº 5/2017) organiza o ciclo em fases, distinguindo etapa de internalização tecnológica (fase III) e etapa de verificação da internalização (fase IV). A controvérsia jurídica recai sobre o alcance da previsão do art. 54 do regulamento, que autoriza avaliação de aquisições à luz de políticas públicas de estímulo à produção local após o início da fase IV, e se isso autoriza a manutenção do regime de dispensa do art. 75, XII da Lei 14.133/2021. O tema interessa diretamente à conformidade das contratações do SUS, ao controle do gasto público e à segurança jurídica de parceiros privados remunerados pela transferência tecnológica.

O que foi decidido

A AGU firmou entendimento restritivo: a dispensa prevista no art. 75, XII, da Lei 14.133/2021 aplica-se somente quando a contratação direta for funcional à consecução dos objetivos específicos da PDP, em especial quando houver transferência efetiva de tecnologia ou durante as fases de absorção tecnológica. Consequentemente, a fase IV, cuja finalidade legal é verificar se a transferência foi concluída, não pode servir de amparo para estender o regime excepcional de contratação direta característico da fase III. Quando se conclui a verificação da internalização tecnológica encerra-se o ciclo jurídico da PDP e desaparece o fundamento que justifica a dispensa; novas aquisições, a partir desse ponto, devem obedecer ao regime ordinário de contratações públicas ou a outra hipótese legal de contratação direta.

Os fundamentos centrais são: (i) interpretação sistemática do Regulamento das PDPs, que delimita transferência de tecnologia à fase III e atribui à fase IV caráter de conferência; (ii) natureza instrumental da dispensa prevista no art. 75, XII, da Lei 14.133/2021, cuja compatibilidade exige efetiva transferência ou absorção tecnológica; (iii) risco de transformação das PDPs em mecanismo de fornecimento contínuo sem base jurídica adequada se a dispensa for ampliada após o término do ciclo da PDP.

Base normativa e precedentes

• Art. 75, XII, Lei 14.133/2021 — hipótese de dispensa de licitação invocada nas PDPs; interpretação restritiva requerida.
• Portaria de Consolidação GM/MS nº 5/2017 — Anexo CX (Regulamento das PDPs) — define fases do ciclo (art. 6º, III e IV; arts. 39, 47, 54, 55, XIV) e delimita transferência de tecnologia à fase III e verificação à fase IV.
• Parecer 299/2026/CONJUR-MS/CGU/AGU — posicionamento interpretativo da Advocacia-Geral da União sobre a aplicação da dispensa nas PDPs.
• Jurisprudência do TRF2 (caso tacrolimo, 2019) — condenou aquisições diretas após encerramento do cronograma de transferência, entendendo ilegítima a continuidade das compras quando a contraprestação já fora satisfeita.
• Jurisprudência e decisões administrativas correlatas (TCU) — posicionamentos que reforçam o controle sobre a legalidade de contratações diretas em programas especiais.

Impacto prático

• Para gestores públicos: imposição de maior rigor documental sobre a fase em que se encontra cada PDP; necessidade de demonstrar vínculo direto entre a contratação e a transferência tecnológica para justificar dispensa fundada no art. 75, XII da Lei 14.133/2021. Risco de recomendações de abertura de licitação ou descontinuidade de dispensas indevidas.
• Para fornecedores e parceiros privados: limitação temporal da exclusividade de fornecimento como contraprestação pela transferência tecnológica; incentivos à pactuação de mecanismos que preservem remuneração sem extrapolar o cronograma previsto no projeto executivo.
• Para operadores do direito (advogados e magistrados): subsídio para impetração de mandados de segurança e demandas de controle administrativo quando houver suposta prorrogação indevida do regime de dispensa após a fase IV.
• Para controle externo (TCU, MP): fundamento técnico-jurídico reforçado para fiscalizar contratos que mantenham contratações diretas sem demonstração de transferência contínua de tecnologia.

O que observar

• Evidenciar prova material da transferência: relatórios técnicos, marcos de entrega, absorção de processos produtivos e eventuais auditorias independentes serão determinantes para qualificar a dispensa.
• Risco de litígio contencioso e recomendações de órgãos de controle quando aquisições ultrapassarem o escopo do projeto executivo; cuidado com atos de gestor que suprimam licitação sem justificativa documental robusta.
• Possibilidade de recursos administrativos ou judiciais contra atos que se apoiem em interpretação expansiva do art. 54 do regulamento; atenção à eventual modulação de efeitos em decisões futuras pelo Judiciário ou por tribunais administrativos.
• Recomenda-se que contratos de PDP prevejam cláusulas claras sobre cronograma de compras, mecanismos de aferição da transferência e alternativas contratuais caso a internalização ocorra tardiamente, evitando indesejável extensão automática do privilégio de contratação direta.

Em síntese, o parecer da AGU reafirma uma leitura teleológica e restritiva do regime de dispensa aplicado às PDPs: a contratação direta é um meio instrumental para viabilizar transferência de tecnologia, não um instrumento perpetuador de exclusividade de fornecimento após o encerramento do ciclo jurídico da parceria.