CCJ debate flexibilização da contratação de associações de PcD pelo poder público

A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) pode votar o PL 1.498/2023, que dispensa a exigência de exclusividade de prestação de serviços por trabalhadores com deficiência em entidades contratadas diretamente pelo poder público, medida que tende a ampliar as possibilidades de habilitação dessas organizações em contratações públicas.

Contexto

O projeto apresentado pelo senador Flávio Arns insere-se no debate sobre a participação de organizações sociais e associações de apoio a pessoas com deficiência (PcD) nas contratações públicas. Atualmente, algumas normas e interpretações administrativas e jurisdicionais entendem que a contratação direta de entidades especializadas pode exigir que os serviços sejam prestados por trabalhadores com deficiência, como forma de preservar o caráter social e ocupacional dessas organizações. A proposta altera esse parâmetro ao retirar a exigência de exclusividade — tema que provoca tensão entre duas metas constitucionais: a promoção da inclusão social e a observância dos princípios da administração pública e da licitação.

A controvérsia importa porque incide simultaneamente sobre políticas públicas de inclusão (emprego e renda para PcD) e sobre regime jurídico das contratações estatais, hoje disciplinado em larga medida pela Lei de Licitações e Contratos Administrativos, notadamente a Lei 14.133/2021, e por normas específicas de proteção às pessoas com deficiência, como o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146/2015). A mudança proposta pode repercutir em critérios de habilitação, na forma de seleção dos prestadores e na aferição da compatibilidade entre a finalidade social da entidade e os requisitos técnicos exigidos pela administração.

O que foi decidido

Embora não seja uma decisão judicial, a proposição está na pauta da CCJ para deliberação, o que significa que a admissibilidade constitucional e legal do texto será apreciada pelos senadores do colegiado. A matéria visa suprimir, do regramento aplicável à contratação direta de entidades de apoio a PcD, a condicionante de que os serviços contratados devam ser prestados exclusivamente por trabalhadores com deficiência. Na prática, se aprovada, autoridades públicas poderão celebrar contratos com associações cuja força de trabalho seja mista, sem que isso constitua, por si só, motivo para indeferimento ou impugnação da contratação.

Os fundamentos centrais que orientam a proposta giram em torno da promoção da eficiência administrativa, ampliação da competitividade entre potenciais contratados e preservação da finalidade social das contratações sem impor um requisito de exclusividade que, segundo seus defensores, poderia restringir indevidamente a prestação de serviços especializados. Do outro lado, críticos alertam para o risco de esvaziamento dos efeitos sociais de políticas destinadas à inserção laboral de PcD — questão que deverá ser objeto de ponderação política e técnica pelos membros da CCJ.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência aplicáveis à administração pública e às contratações.
• Art. 170, CF/88 — princípios da ordem econômica que podem influenciar a interpretação de incentivos e proteção a grupos vulneráveis no mercado de trabalho.
• Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) — disciplina procedimentos de contratação pela administração pública, critérios de seleção, dispensa e inexigibilidade; relevante para avaliar se a medida conflita com as hipóteses de contratação direta.
• Lei 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência) — estabelece deveres de promoção da inclusão e proteção dos direitos das pessoas com deficiência, que justificam políticas públicas específicas.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — há decisões administrativas e judiciais que reconhecem tanto a necessidade de resguardar finalidades sociais em contratações quanto a primazia dos princípios licitatórios; a linha jurisprudencial que prevalecerá dependerá da interpretação sobre compatibilidade entre exclusividade e livre concorrência.

Impacto prático

• Para a administração pública: ampliação do leque de entidades que podem ser contratadas sem risco imediato de alegação de inabilitação por ausência de exclusividade de trabalhadores PcD; potencial incremento da competitividade nas contratações sociais.
• Para associações e entidades de apoio a PcD: maior possibilidade de firmar contratos com entes públicos mesmo quando empregam trabalhadores não exclusivamente PcD, podendo facilitar receitas e sustentabilidade organizacional.
• Para pessoas com deficiência: efeitos ambíguos — por um lado, pode preservar vagas dentro de entidades que se mantenham economicamente viáveis; por outro, pode reduzir a prioridade destinada a trabalhadores PcD em contratos sociais, dependendo de como os editais e contratos forem redigidos.
• Para operadores do direito (advogados públicos, licitantes e contenciosos): necessidade de revisar cláusulas contratuais e critérios de habilitação em procedimentos administrativos; aumento de demandas sobre interpretação da Lei 14.133/2021 e do Estatuto da PcD.

O que observar

• Redação final do projeto: atenção às definições técnicas e aos conceitos de “entidade de apoio” e “serviços prestados” que serão fixados no texto, pois deles dependerá a aplicação prática.
• Compatibilização com a Lei 14.133/2021: eventual conflito entre a dispensa da exclusividade e regras de dispensa/inexigibilidade exige análise dos dispositivos que tratam de contratos com organizações sociais e de seleção por mérito.
• Fiscalização e controle: possibilidade de intervenção do Tribunal de Contas e de ação civil pública caso se entenda que a alteração fragiliza direitos das pessoas com deficiência ou frustra políticas públicas.
• Risco de litigância: aumento potencial de impugnações administrativas e ações judiciais por concorrentes e por entidades de defesa dos direitos de PcD, suscitando demandas sobre a primazia entre inclusão social e concorrência administrativa.
• Recomposição normativa: caso aprovado, pode ser necessária edição de regulamentos ou orientações ministeriais para uniformizar a aplicação e evitar interpretações divergentes que impactem contratações em todo o país.

O que observar