Consensualidade tributária: mediação frente às incertezas pós-reforma

A decisão e seu efeito prático imediato. A Escola da Mediação do Rio de Janeiro (Emedi) do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro promove discussão técnica sobre a adoção de métodos alternativos de solução de conflitos no campo tributário, com foco nas incertezas geradas pela recente reforma tributária; o encontro reúne representantes da Procuradoria-Geral do Estado, da Procuradoria do Estado do Rio de Janeiro e da Procuradoria da Fazenda Nacional, sinalizando impulso institucional à consensualidade como instrumento de gestão do contencioso fiscal.

Contexto

A controvérsia que motiva a iniciativa tem dupla natureza: por um lado, transformações normativas e interpretativas no sistema tributário — genericamente referidas como "reforma tributária" — tendem a criar zonas de maior incerteza sobre fatos geradores, base de cálculo e benefícios fiscais; por outro, há um movimento administrativo e judicial em direção à resolução consensual de litígios fiscais, que inclui desde negociação direta e transação administrativa até métodos estruturados como mediação e arbitragem. A matéria cruza normas do direito tributário (CTN), do processo civil (CPC/2015) e das leis que disciplinam meios alternativos de resolução de conflitos — em especial, a Lei de Mediação e a norma sobre transação tributária.

A relevância prática é alta: a utilização eficaz da consensualidade pode reduzir custos processuais, gerar segurança jurídica imediata e permitir maior previsibilidade na arrecadação, mas também impõe desafios técnicos quanto à definição de critérios objetivos para ofertas e concessões, à preservação do interesse público e à compatibilização com princípios constitucionais, como o da legalidade (art. 37, CF/88) e da capacidade contributiva (art. 145, CF/88).

O que foi decidido

A iniciativa deliberativa da Emedi, formalizada na realização da segunda reunião da comissão temática "Consensualidade nas Relações Tributárias", não é uma decisão judicial, mas um ato institucional que tem efeito orientador: ao reunir membros da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, da Procuradoria do Estado e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a comissão busca consolidar entendimentos técnicos sobre a aplicabilidade e os limites de métodos consensuais no pós-reforma. O encontro pretende mapear problemas concretos do contencioso fiscal e avaliar instrumentos — como transação, mediação e eventualmente arbitragem — como respostas adequadas para lidar com incertezas sobre interpretação de normas tributárias e com a gestão de riscos.

Os fundamentos subjacentes à pauta são: (i) a percepção de aumento da litigiosidade ou da incerteza interpretativa decorrente das alterações normativas; (ii) a eficiência potencial dos métodos consensuais na redução de demandas judiciais; e (iii) a necessidade de compatibilização entre soluções negociadas e os limites legais à renúncia de receitas públicas.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública, incluindo legalidade e impessoalidade, que condicionam atos de renúncia ou transação que envolvam interesses fiscais.
• Art. 145, CF/88 — sobre privilégios e limitações à tributação, relevante para avaliar limites constitucionais da transação que altere carga tributária.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — regras sobre lançamento, cobrança e garantias do crédito tributário, que informam o enquadramento jurídico de acordos e desistências.
• CPC (Lei 13.105/2015) — dispositivos que estimulam a conciliação e a mediação no processo civil (arts. referentes à conciliação e aos meios adequados de solução de conflitos), aplicáveis subsidiariamente ao contencioso fiscal judicializado.
• Lei de Mediação (Lei 13.140/2015) — disciplina procedimentos de mediação, inclusive entre entes públicos, com regras sobre confidencialidade e atuação do terceiro neutro.
• Lei da Transação Tributária (Lei 13.988/2020) — regime que autoriza e regula a celebração de transação entre sujeitos passivos e a Fazenda Pública, especialmente no âmbito da cobrança da dívida ativa da União; relevante para análise de instrumentos consensuais.
• Jurisprudência e orientações administrativas — a jurisprudência consolidada do tribunal e normativas internas das procuradorias são referências práticas para delimitar quando a consensualidade é apropriada.

Impacto prático

• Para advogados tributaristas: há necessidade de articular estratégias de negociação alinhadas às balizas legais (Lei 13.988/2020, CTN), preparar propostas justificadas por risco jurídico e econômico e considerar instrumentos de gestão de risco além do litígio.
• Para procuradorias e fazendas públicas: abre-se espaço técnico para uniformizar critérios de transação, estabelecer parâmetros de proporcionalidade e preservar o interesse público ao firmar acordos que impliquem redução de crédito tributário.
• Para contribuintes e empresas: método alternativo pode significar redução de custos e rapidez na solução de controvérsias, mas exige capacidade probatória e avaliação apurada do risco processual e fiscal.
• Para o Judiciário: potencial descongestionamento de varas fazendárias e maior previsibilidade, exigindo, contudo, cautela para não transferir a função de controle de legalidade exclusivamente para instâncias negociais.

O que observar

• Definição de critérios objetivos: é imprescindível que as procuradorias e unidades administrativas definam parâmetros claros (percentuais, critérios de risco, impacto orçamentário) para evitar descontinuidade e insegurança jurídica.
• Limites constitucionais e formais: qualquer política de consensualidade deve respeitar a vedação à renúncia indevida de receita pública e observar regras de publicidade e controle, inclusive para fins de prestação de contas.
• Competência e precedência: atenção à compatibilização entre instrumentos administrativos e soluções judiciais já em curso; pactos extrajudiciais não podem prejudicar terceiros nem violar decisões transitadas em julgado.
• Monitoramento e sistematização: recomenda-se que a comissão gere relatórios técnicos e modelos de acordos, de modo a permitir replicabilidade e fiscalização.

A reunião da Emedi funciona, portanto, como iniciativa técnica relevante para institucionalizar práticas de consensualidade no contencioso tributário estadual, sem substituir o debate jurídico sobre os limites legais, mas oferecendo um fórum para articular soluções práticas entre procuradorias e operadores do direito.