Consultorias do Congresso alertam riscos nas projeções do orçamento 2027

As consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara emitiram nota técnica conjunta sobre o Projeto de Lei Orçamentária de 2027 que recomenda cautela na leitura das estimativas oficiais, em especial diante da discrepância com projeções do mercado. O efeito prático imediato é destacar que o quadro fiscal apresentado pelo Executivo — com superávit primário modesto — pode não se confirmar, elevando a probabilidade de ajustes no médio prazo e exigindo maior vigilância do Congresso na apreciação do PLN 24/2026.

Contexto

A elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) sempre envolve arbitragens entre premissas macroeconômicas e estimativas de arrecadação e despesa. A divergência entre cenários oficiais e prognósticos do setor privado não é inédita, mas ganha relevo quando afeta indicadores centrais como crescimento do PIB, inflação, taxas de juros e composição da dívida, que são chave para calibrar metas fiscais e riscos de solvência. Além disso, a transição para novos impostos previstos na reforma tributária — a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS) — introduz incerteza adicional pela inexistência de série histórica, dificultando projeções de arrecadação para 2027 em diante.

A controvérsia importa porque o Congresso, ao examinar o PLN 24/2026, terá de autorizar despesas e operações de crédito que podem alterar substancialmente o quadro fiscal. Questões constitucionais e de regra fiscal — como o cumprimento do mínimo constitucional em saúde e a observância da chamada “regra de ouro” — passam a ser determinantes para avaliar a sustentabilidade e a legalidade do orçamento apresentado.

O que foi decidido

A nota técnica não é uma decisão judicial, mas um parecer técnico conjunto das consultorias que sinaliza três riscos principais: (i) as premissas macroeconômicas oficiais divergem materialmente das do mercado, resultando em projeções conflitantes sobre superávit/deficit primário; (ii) a inclusão de novas receitas advindas da reforma tributária carece de base histórica, aumentando a incerteza sobre os valores estimados; e (iii) parte relevante das operações de crédito previstas depende de autorização posterior do Congresso, por força da norma constitucional que veda empréstimos para cobrir despesas correntes (a chamada "regra de ouro").

Na estimativa das consultorias, com as premissas oficiais o setor público consolidado apresentaria superávit primário de cerca de R$ 14,22 bilhões em 2027 (0,1% do PIB), contrapondo-se à projeção de mercado que aponta para déficit aproximado de 0,4% do PIB. Paralelamente, as estimativas oficiais indicam aumento da dívida bruta de 86,5% do PIB em 2027 para 89,7% em 2030. No plano das despesas, o relatório salienta necessidade de revisão do orçamento do Bolsa Família caso se mantenha o reajuste decretado e o atendimento de 19,8 milhões de famílias, assim como questiona a contabilização de certas rubricas (custos da Anvisa e pagamento de sentenças) para fins do piso constitucional da saúde.

Base normativa e precedentes

• Art. 165, CF/88 — disciplina planos, leis de diretrizes orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), fundamento do processo orçamentário.
• Art. 167, CF/88 — veda transferências ou operações que comprometam princípios orçamentários; fundamenta limitações como a "regra de ouro".
• Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) — estabelece limites, metas fiscais e disciplina na gestão de receitas, despesas e operações de crédito.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) — define premissas macroeconômicas e critérios para elaboração da LOA; referência para compatibilizar estimativas oficiais e parâmetros utilizados pelo Legislativo.
• Princípio do piso de gastos em saúde (EC/2000 e legislação infraconstitucional) — estabelece obrigação mínima de financiamento do Sistema Único de Saúde, cuja aferição conta para o exame da legalidade orçamentária.

Impacto prático

• Para o Congresso: maior responsabilidade na verificação das premissas macroeconômicas e na fiscalização de receitas da reforma tributária; eventuais exigências de emendas ou ajustes à LOA para corrigir discrepâncias.
• Para o Executivo: risco de necessidade de remanejamento de despesas, aumento de operações de crédito aprovadas pelo Congresso, ou adoção de medidas de contingência se as receitas se mostrarem menores que o estimado.
• Para beneficiários de políticas sociais: potencial necessidade de suplementação do Bolsa Família (estimada entre R$ 23,6 bi e R$ 24,9 bi) para preservar o alcance e o reajuste, ou, alternativamente, redução no número de famílias atendidas.
• Para o setor de saúde: risco de não cumprimento do piso constitucional se despesas contestadas forem excluídas da base de cálculo, com implicações para repasses e execução de políticas públicas.
• Para o ambiente fiscal: projeção de aumento da dívida bruta pressiona diálogo sobre consolidação fiscal e sustentabilidade da dívida, com reflexos sobre juros e avaliação de risco soberano.

O que observar

• Verificar se a Comissão Mista de Orçamento (CMO) exigirá revisões das premissas macroeconômicas ou esclarecimentos sobre metodologias de estimativa, sobretudo para as novas receitas da CBS e do IS.
• A avaliação sobre a contabilização de despesas para o piso da saúde pode gerar questionamentos jurídicos e administrativos; pode haver necessidade de pronunciamento formal do Tribunal de Contas ou do Congresso.
• As operações de crédito dependentes de autorização posterior ficam sujeitas à votação em cada Casa por maioria absoluta; o Congresso pode limitar, modular ou vetar parte desses recursos, alterando o perfil de execução.
• Em nível contencioso, potenciais ações de controle ou mandados de segurança podem surgir se houver alegação de violação de exigências constitucionais (piso da saúde, transparência fiscal, ou uso irregular de operações de crédito).
• Para advogados e gestores públicos, recomenda-se acompanhar os relatórios da CMO, eventuais emendas ao PLN e a evolução das premissas macroeconômicas no relatório bimestral de metas fiscais, além de preparar fundamentação técnica para sustentar ou contestar inclusão/exclusão de rubricas nos cálculos constitucionais.

Em síntese, a nota das consultorias eleva o nível do debate técnico sobre a LOA 2027, destacando lacunas metodológicas e riscos fiscais que exigirão atuação mais incisiva do Legislativo e atenção de operadores do direito público, contadores e gestores orçamentários.