Desafios do contencioso na reforma tributária e o IBS compartilhado

O evento promovido pela Associação Brasileira de Advocacia Tributária (ABAT) colocou em foco o nó central da reforma tributária: como o novo modelo de tributação sobre o consumo, exemplificado pelo IBS, afetará o contencioso judicial. Em síntese, especialistas apontam que a reforma tem potencial para reduzir litígios materiais, mas simultaneamente cria um desafio sistêmico quanto à distribuição territorial das demandas e à necessidade de mecanismos de coordenação entre entes federativos.

Contexto

A proposta de tributo sobre bens e serviços (IBS) pretende substituir e simplificar tributos sobre o consumo existentes. A mudança visa atacar as causas materiais de litígio que hoje alimentam disputas tributárias, como diferenças de base de cálculo e regras de incidência entre Estados e municípios. Contudo, por se tratar de um imposto de competência compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sua operacionalização impõe nova arquitetura de coordenação institucional e processual.

No plano constitucional, a reforma toca diretamente regras distributivas e de competência tributária estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), em especial o regime de concorrência e partilha tributária que regula receitas e competências. A experiência cotidiana do contencioso fiscal mostra que alterações tributárias de grande escala tendem a produzir tanto oportunidades de uniformização quanto novas controvérsias sobre interpretação, cobrança e competência para fiscalização e execução.

O que foi decidido

O encontro não representou uma decisão judicial, mas a convergência analítica entre operadores do Direito sobre caminhos práticos. A síntese dos argumentos apresentados indica três vetores centrais:

• A reforma pode, em tese, reduzir a litigiosidade quando resolve divergências materiais históricas que alimentam ações tributárias;
• O caráter compartilhado do IBS gera incertezas sobre qual foro e qual jurisdição serão competentes para julgar controvérsias, abrindo margem para decisões conflitantes sobre a mesma operação tributável;
• A modernização tecnológica do Judiciário, por meio de iniciativas como o Programa Justiça 4.0 (CNJ/PNUD), e instrumentos de coordenação interfederativa (como o proposto CONAP) são apontados como meios necessários — embora não suficientes — para mitigar o impacto desse provável aumento de conflitos.

Os debatedores defenderam que a solução normativa para a competência não depende apenas de Emenda Constitucional: há espaço para regulação legislativa que discipline regras de competência, foro e representação judicial dos entes, bem como para a criação de um fórum único, desde que compatível com a Constituição.

Base normativa e precedentes

• Art. 145 a 162, CF/88 — estrutura tributária e limitações ao poder de tributar (contexto constitucional da reforma fiscal).
• Art. 153, CF/88 — disciplina sobre tributos da União (relevante para discutir a redistribuição de receitas).
• Art. 155 e 156, CF/88 — competências tributárias dos Estados e Municípios (importantes para a análise da partilha do IBS).
• CTN (Lei 5.172/1966) — normas gerais de direito tributário, incluindo princípios e regras de lançamento e cobrança que persistirão mesmo com o novo tributo.
• CPC (Lei 13.105/2015) — regras processuais sobre competência e prevenção de litígios, que serão aplicadas às ações envolvendo o novo modelo tributário.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — referência analítica à necessidade de uniformização de interpretação para evitar decisões conflitantes; recomenda-se acompanhamento de precedentes vinculantes e súmulas quando surgirem matérias repetitivas.

Impacto prático

• Para advogados tributários: necessidade de readequar estratégias contenciosas para litígios com potencial de tramitar em diferentes jurisdições; aumento da importância de ações coordenadas entre representações dos entes e pleitos de uniformização de tese.
• Para contribuintes e empresas: risco de enfrentamento de decisões divergentes sobre a mesma operação em fóruns distintos; importância de mitigação via acordos administrativos e mecanismos alternativos de solução de controvérsias.
• Para administrações tributárias: urgência em construir protocolos operacionais e sistemas integrados de fiscalização e compensação para evitar sobreposição de exigências e cobranças duplicadas.
• Para o Judiciário: demanda por investimento em tecnologia e governança processual (justiça digital, inteligência artificial para triagem e gestão de massas), sob pena de congestionamento ampliado; necessidade de diretrizes uniformizadoras e de eventuais enunciados ou súmulas em face de repetição de teses.

O que observar

• Definição legislativa de competência: acompanhar propostas normativas que disciplinem foro, prevenção e uniformização de demandas relacionadas ao IBS; eventual adoção de foro único ou regras de prevenção precisam ser avaliadas frente à CF/88.
• Papel do Comitê Gestor e do CONAP: clarificar atribuições do órgão gestor do IBS e do Conselho Nacional da Advocacia Fiscal para evitar lacunas entre coordenação administrativa e representação judicial dos entes.
• Prevenção versus solução: políticas de diálogo entre Fisco e contribuintes na fase de transição serão decisivas para reduzir litígios; instrumentos de execução extrajudicial e conciliação administrativa merecem atenção normativa e institucional.
• Tecnologia e governança judicial: implementação da Justiça 4.0 pode ampliar a capacidade de processamento de demandas, mas exige regulação, transparência algorítmica e treinamento; soluções tecnológicas não substituem a necessidade de definição clara de competência.
• Riscos processuais: multiplicação de ações em diferentes foros, decisões conflitantes e insegurança jurídica para operadores e cidadãos, com potencial de gerar maior volume de recursos e repercussões constitucionais.

Em suma, a reforma tributária apresenta duplo efeito sobre o contencioso: solução de causas materiais de litígio e introdução de um novo vetor de disputa relativo à distribuição territorial e ao modelo de coordenação interfederativa. A agenda recomendada dos debatedores combina aperfeiçoamento legislativo, instrumentos de prevenção e integração administrativa, e modernização tecnológica do Judiciário para mitigar o risco de aumento da litigiosidade na transição ao IBS.