Senado aprova conversão de multa ambiental com desconto de até 50%

Aprovou-se no âmbito da Comissão de Meio Ambiente do Senado, em turno suplementar, substitutivo ao PL 4.794/2020 que disciplina a conversão de multas ambientais aplicadas por órgãos federais em serviços de preservação ou em aportes a fundo voltado à proteção ambiental, com possibilidade de desconto de até 50% sobre o valor da multa. O texto segue à Câmara dos Deputados, salvo recurso para plenário do Senado.

Contexto

A proposta nasce da constatação, por parte da autora do projeto, de que multas administrativas têm se mostrado ineficazes como ferramenta isolada para impedir práticas lesivas ao meio ambiente, num cenário marcado por fragilidade estrutural dos órgãos fiscalizadores e alta inadimplência em multas de maior valor. No plano normativo, a matéria dialoga com o dever constitucional de proteção ao meio ambiente (art. 225 da Constituição Federal) e com normas infraconstitucionais que tratam de responsabilidade administrativa e penal ambiental, como a Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) e a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981). A proposta original pretendia alterar a Lei de Crimes Ambientais para todos os entes federativos; o substitutivo, contudo, restringe a aplicação às multas federais, deixando estados e municípios fora do campo de incidência.

A controvérsia central envolve equilíbrio entre dois objetivos: recuperar recursos e dirigir gastos para prevenção e recuperação ambiental, por um lado, e evitar que a conversão das penalidades se transforme em instrumento de impunidade, por outro. Experiências e propostas semelhantes levantam questões sobre controle dos projetos, transparência na execução e compatibilidade com obrigações de reparação do dano.

O que foi decidido

A comissão aprovou o substitutivo que cria duas modalidades de conversão: (i) realização de serviços de preservação, melhoria ou recuperação ambiental, condicionada à comprovação, pelo autuado, de regularização da situação; e (ii) aporte dos valores em conta ou fundo privado destinado à preservação ambiental, administrado por instituição financeira federal selecionada pela União. O texto mantém que a conversão não exime o infrator do dever de reparar os danos ambientais.

Foram ampliadas as hipóteses em que a conversão é vedada. Além das situações previstas no projeto original — como morte decorrente da infração, trabalho análogo à escravidão, práticas cruéis com animais, infração cometida por servidor no exercício do cargo e conversão que incentive a continuidade do delito — o relator incluiu proibições específicas para casos de trabalho infantil, para conversão destinada a reparação de danos provenientes do próprio crime e para hipóteses de contaminação por agrotóxico comprovada por laudo conclusivo. Também veda a conversão de multas diárias ainda não consolidadas (astreintes cujo valor não esteja definido) e de multas já constituídas como crédito administrativo remetido para cobrança judicial.

O substitutivo autoriza a formação de bancos de projetos ambientais pelos órgãos federais, em que os autuados podem apresentar projetos próprios para aprovação ou aderir a projetos já cadastrados, com vistas a viabilizar a execução das medidas compensatórias ou restaurativas. O texto retirou duas previsões constantes do projeto original: a criação de uma Câmara Consultiva Nacional (por entender-se inconstitucional a criação, pelo Legislativo, de órgão cuja implementação seria competência do Executivo) e a exigência de licitação pública para o fundo privado ou para a instituição financeira gestora, medida suprimida com a justificativa de reduzir burocracia.

Base normativa e precedentes

• Art. 225, CF/88 — dever do Estado e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
• Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) — instrumentos de proteção ambiental e financiamento para a gestão ambiental.
• Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) — regime de responsabilidade penal e administrativa por condutas lesivas ao meio ambiente; ponto de diálogo com a disciplina de sanções.
• Princípio da reparação integral (jurisprudência consolidada) — obrigação de reparar os danos ambientais não é afastada por medidas compensatórias alternativas.

Impacto prático

• Para órgãos federais (Ibama e outros autuadores): cria mecanismo adicional para destinação dos recursos decorrentes de infrações, com instrumento voltado à execução de projetos ambientais ou ao aumento da disponibilidade de recursos em fundos especializados.
• Para autuados (empresas e particulares): oferece alternativa à execução financeira da penalidade, com potencial desconto de até 50%, desde que preenchidos requisitos (regularização prévia da situação e aprovação dos projetos pelo órgão competente).
• Para a tutela do meio ambiente: se bem estruturada, pode canalizar recursos para prevenção e recuperação ambiental; contudo, seu sucesso dependerá de critérios técnicos rigorosos, fiscalização da execução e controles sobre bancos de projetos e fundos.
• Para ações em curso e créditos administrativos: a proibição expressa para multas já constituídas como crédito administrativo e para astreintes não consolidadas limita o alcance retroativo da conversão, preservando a fase de cobrança judicial.

O que observar

• Padrões de aprovação: será fundamental definir critérios técnicos objetivos para aprovação de projetos e seleção de instituição financeira gestora, a fim de evitar clientelismo e assegurar compatibilidade com o princípio da legalidade e da eficiência administrativa (CF/88, art. 37).
• Fiscalização e transparência: sem mecanismos robustos de controle e publicização dos projetos e dos gastos, há risco real de que a conversão funcione como substituto informal de multa, reduzindo a efetividade sancionadora.
• Compatibilidade com obrigações de reparação: o dispositivo reafirma que a conversão não afasta o dever de reparar, mas cabe atenção processual para que a adoção da conversão não resulte em diluição de obrigações já estipuladas em licenciamento ou em termos de ajustamento de conduta.
• Limitações materiais: a restrição da proposta ao âmbito federal deixa lacuna regulatória em relação a multas estaduais e municipais, suscitando possibilidade de diferentes regimes locais e eventual litigância constitucional sobre competência e uniformidade normativa.
• Próximos passos legislativos e administrativos: a tramitação na Câmara poderá alterar pontos centrais; eventual sanção exigirá a edição de normas regulamentares pelo Executivo para operacionalizar bancos de projetos, critérios técnicos e governança do fundo, sem prejuízo de controles do Tribunal de Contas e do Poder Judiciário.

Em síntese, o substitutivo aprovado cria alternativa pragmática para converter multas federais em ações preventivas ou em financiamento de projetos ambientais, mas preserva salvaguardas e amplia vedações para evitar usos indevidos. A efetividade dependerá, contudo, das regras técnicas e de governança que vierem a ser definidas na implementação e do controle sobre a execução dos recursos.