Senado permite créditos fiscais para entidades filantrópicas pós-reforma

A Comissão de Assuntos Sociais do Senado aprovou projeto que assegura a entidades filantrópicas de educação, saúde e assistência social o direito de manter créditos dos tributos pagos na aquisição de bens e serviços, mesmo após a entrada em vigor da reforma tributária, resultando numa exceção à vedação prevista na regulamentação da nova sistemática de consumo.

Contexto

A reforma tributária que reorganizou a tributação sobre o consumo instituiu novos tributos e um novo regime de créditos e débitos, com destaque para a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), consolidados na Lei Complementar 214/2025. A regra geral da LC 214/2025 buscou uniformizar a incidência e evitar cumulação, mas também estabeleceu limites à utilização de créditos por sujeitos imunes ou isentos, o que provocou discussão sobre o tratamento de entidades que, pela Constituição Federal e legislação infraconstitucional, possuem imunidade ou regime diferenciado.

Historicamente, entidades filantrópicas e beneficentes que prestam serviços públicos ou complementares ao Estado têm sido tratadas com regimens de imunidade e benefício fiscal para viabilizar sua missão social. A nova legislação tributária, ao redefinir a sistemática dos créditos, criou um problema prático: a imunidade aplicada às operações próprias tácitamente exigia a anulação dos créditos embutidos em aquisições feitas por essas organizações, onerando custos e reduzindo recursos aplicáveis às finalidades assistenciais. O projeto aprovado pela CAS visa corrigir esse impacto, introduzindo exceção expressa para permitir que certos créditos sejam restituídos ou compensados.

A controvérsia é relevante porque envolve a compatibilização entre dois objetivos normativos: (i) evitar fraudes e utilização indevida de créditos na nova sistemática de tributação sobre o consumo; e (ii) preservar o funcionamento econômico de entidades sem fins lucrativos que prestam serviços essenciais, muitas vezes em substituição ou complementação ao sistema público. A delimitação dos beneficiários e o mecanismo de compensação/restituição são elementos centrais do debate.

O que foi decidido

A CAS aprovou o PLP 45/2026, que altera dispositivos da Lei Complementar 214/2025 para permitir que entidades filantrópicas nos setores de educação, saúde e assistência social — assim como organizações assistenciais e beneficentes vinculadas a entidades religiosas — mantenham os créditos dos tributos sobre consumo referentes a bens e serviços adquiridos. Na prática, a proposta cria uma exceção à vedação de crédito imposta pela regulamentação da reforma, autorizando que esses créditos sejam restituídos ou utilizados para abatimento de tributos.

O relator incluiu duas emendas e restringiu o rol de beneficiários inicialmente proposto, excluindo do escopo partidos políticos, fundações partidárias, sindicatos e templos em geral, deixando apenas as organizações religiosas que desenvolvem atividade assistencial ou beneficente. A justificativa legislativa enfatiza o papel complementar dessas entidades ao sistema público de saúde e educação, especialmente em atendimentos de média e alta complexidade e em programas sociais destinados a populações vulneráveis.

O texto aprovado na CAS seguirá para apreciação na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), dando sequência ao processo legislativo. Não houve modulação de efeitos expressa pela comissão; assim, a aplicação prática dependerá do teor definitivo do PLP e de eventuais regulamentações e normativos administrativos que detalhem o procedimento de compensação ou devolução dos créditos.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — vedação do poder de tributar em determinadas hipóteses, base para imunidades e isenções e relevante para a análise da impossibilidade de tributar atividades de entidades sem fins lucrativos em determinadas situações.
• Lei Complementar 214/2025 — estrutura da reforma tributária sobre consumo (CBS e IBS) e regras gerais sobre créditos e débitos na nova sistemática; objeto de modificação pelo PLP 45/2026.
• PLP 45/2026 — proposição que introduz exceção à vedação de créditos para entidades filantrópicas, cujo conteúdo foi aprovado pela CAS e aguarda tramitação em outras comissões.
• CTN (Lei 5.172/1966) — regras gerais sobre fatos geradores, lançamento e compensação que poderão orientar a operacionalização dos créditos e eventual regulamentação administrativa.
• Jurisprudência e doutrina consolidadas — entendimento jurisprudencial a respeito da tutela das entidades sem fins lucrativos e do manejo de créditos fiscais em regimes especiais, que servirá de referência para interpretação e aplicação do dispositivo, bem como para eventuais desafios constitucionais ou administrativos.

Impacto prático

• Para entidades filantrópicas de saúde, educação e assistência social: redução imediata do risco de perda de créditos que oneravam suas aquisições, melhorando fluxo de caixa e capacidade de investimento em atividades-fim; possível complexidade adicional de compliance para formalizar pedidos de restituição ou compensação.
• Para entidades religiosas: benefício limitado às suas organizações assistenciais e beneficentes, não se estendendo a templos ou atividades religiosas puras; importância de demonstrar a natureza assistencial para enquadramento.
• Para contadores e advogados tributários: necessidade de revisar políticas contábeis e procedimentos de escrituração fiscal para refletir a nova possibilidade de apropriação de créditos; avaliar documentos comprobatórios exigíveis e os critérios para comprovar destinação das atividades.
• Para a administração tributária: demanda por normas regulamentadoras que delimitem procedimentos de restituição/compensação, prazos, requisitos probatórios e controles antifraude; potencial aumento do trabalho fiscal administrativo e necessidade de integração entre esferas federal, estaduais e municipais, conforme o âmbito dos tributos afetados.
• Para o contencioso: provável surgimento de disputas sobre quem tem direito aos créditos, alcance temporal da regra e interpretação dos requisitos de filantropia e assistência, com riscos de ações judiciais e pedidos de medida cautelar caso a versão final seja mais restritiva.

O que observar

• Tramitação no plenário do Senado e na Comissão de Assuntos Econômicos: alterações materiais no texto podem ampliar ou restringir o alcance da exceção; acompanhar emendas e relatórios subsequentes é crucial.
• Regulamentação administrativa: sem normas complementares claras, a aplicação prática ficará sujeita a interpretações divergentes; acompanhar atos normativos do Executivo e orientações de órgãos fiscais será determinante para operacionalização.
• Critérios probatórios e controles: será necessário definir documentos aceitos para comprovar personalidade jurídica, finalidades assistenciais e a destinação das operações para evitar fraudes; advogados devem orientar clientes sobre preparo de arquivos e processos administrativos.
• Eventual questionamento constitucional ou administrativo: a delimitação do rol de beneficiários e a compatibilização com a lógica antifraude da reforma podem ensejar litígios, inclusive com pedidos de controle concentrado ou ações declaratórias sobre a interpretação da LC 214/2025.
• Reflexos contábeis e orçamentários: implementação requiere revisão de políticas internas, registros contábeis e possíveis ajustes em prestação de contas junto a patrocinadores e órgãos públicos, sobretudo para entidades que dependem de convênios e repasses.