Desafios do contencioso do IBS e da CBS após a reforma tributária

A reforma tributária sobre o consumo promoveu ampla harmonização normativa entre o novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), mas deixou aberta uma questão estrutural: a solução de controvérsias seguirá fragmentada entre órgãos distintos, com efeito provável de aumento da litigiosidade e risco de interpretações divergentes entre instâncias administrativas e judiciais.

Contexto

A proposta constitucional que criou o IBS e a CBS buscou estabelecer normas comuns sobre fatos geradores, base de cálculo, sujeitos passivos, imunidades e mecanismos de não cumulatividade, consagradas pelo art. 149-B da Constituição Federal. Na legislação infraconstitucional, a tentativa de integração também apareceu: a Lei Complementar 214/2025 instituiu as novas hipóteses de incidência e mecanismos de coordenação, enquanto a Lei Complementar 227/2026 disciplinou fiscalização compartilhada e atribuições administrativas entre a Receita Federal e o Comitê Gestor do IBS.

Apesar desse alinhamento normativo, órgãos que estudaram o tema — como o Conselho Nacional de Justiça e grupos formados por tribunais superiores — identificaram que a reforma tende a elevar o volume de litígios tributários. O Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, relatou expectativa de crescimento significativo dos processos sob sua competência. O Supremo Tribunal Federal também instituiu estudo para colher propostas de aperfeiçoamento ao contencioso.

A tensão central nasce da dissociação entre a unificação normativa e a multiplicidade de estruturas de solução de controvérsias: o contencioso administrativo do IBS ficará sob uma estrutura própria do Comitê Gestor, com vários graus de instância administrativa e mecanismo de uniformização, ao passo que o contencioso administrativo da CBS permanece no âmbito federal tradicional, com atuação da Receita Federal e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), nos moldes do Decreto 70.235/1972 e demais normas federais aplicáveis.

No plano judicial, a diferenciação é ainda mais clara: ações envolvendo a CBS serão apreciadas pela Justiça Federal, nos termos do art. 109, inciso I, da Constituição Federal, enquanto as demandas relativas ao IBS serão distribuídas à Justiça Estadual, dado o caráter partilhado da titularidade entre estados, Distrito Federal e municípios.

O que foi decidido

Os trabalhos legislativos e administrativos que materializaram a reforma deixaram estabelecido um modelo híbrido: embora o texto constitucional e as leis complementares alinhem a substância tributária do IBS e da CBS, definindo regras comuns, não houve convergência institucional plena quanto ao tratamento do contencioso. Assim, manteve‑se:

• um contencioso administrativo específico e hierarquizado para o IBS, sob a égide do Comitê Gestor, com instâncias próprias e mecanismo de uniformização previstos na LC 227/2026; e
• o processamento administrativo da CBS vinculado ao sistema federal atual, com competência da Receita Federal e do Carf.

No plano jurisdicional, a competência delineada pela Constituição foi preservada: a CBS segue para a Justiça Federal; o IBS, para a Justiça Estadual, com as Procuradorias estaduais, do DF e municipais atuando coordenadamente na defesa e cobrança, conforme delegação prevista em lei.

Os estudos e grupos técnicos formados por CNJ, STJ e STF concluíram que essa arquitetura híbrida não afasta a probabilidade de aumento da litigiosidade e de divergências interpretativas entre instâncias administrativas e judiciais, daí a recomendação por uma reestruturação do contencioso judicial tributário.

Base normativa e precedentes

• Art. 149-B, CF/88 — estabelece a possibilidade de regras comuns aplicáveis a tributos sobre bens e serviços (IBS e CBS), incluindo fatos geradores e mecanismos de não cumulatividade.
• Art. 109, I, CF/88 — fixa competência da Justiça Federal para causas em que a União é parte, determinando processamento das ações envolvendo a CBS.
• Lei Complementar 214/2025 — instituiu as novas hipóteses de incidência e mecanismos de coordenação entre órgãos fiscais para a reforma do consumo.
• Lei Complementar 227/2026 — criou modelo de fiscalização compartilhada e estabeleceu a estrutura administrativa específica do contencioso do IBS, com instância de uniformização de jurisprudência.
• Decreto 70.235/1972 — marco regulatório do contencioso fiscal federal que continuará a nortear procedimentos relativos à CBS e à atuação do Carf.
• Estudos do CNJ, STJ e iniciativas do STF — fontes técnicas que apontam para crescimento da litigiosidade e necessidade de reestruturação.

Impacto prático

• Para advogados tributários: aumento provável do volume de consultas e ações; necessidade de formular teses que considerem a coexistência de regimes administrativo-judiciais distintos e o risco de decisões conflitantes entre instâncias estaduais e federais.
• Para contribuintes e empresas: potencial multiplicação de demandas sobre crédito, aproveitamento e regime de não cumulatividade; incerteza na estratégia de planejamento e exposição a discussões em diferentes searas.
• Para entes públicos e procuradorias: imperativo de coordenação mais estreita entre Procuradorias estaduais e federais, além de investimentos em uniformização de entendimento no âmbito do Comitê Gestor e de eventuais centros de conciliação ou de precedentes vinculantes.
• Para o sistema judicial: pressão sobre varas estaduais e federais distintas, com risco de decisões dissidentes que demandarão, a longo prazo, harmonização via recursos aos tribunais superiores.

O que observar

• Conflitos de competência: casos fronteiriços entre operações interestaduais ou envolvendo incentivos locais podem gerar disputas sobre qual tributo (IBS ou CBS) incide e qual foro é competente.
• Risco de decisões divergentes: a falta de um foro tributário unificado pode multiplicar entendimentos; será relevante acompanhar iniciativas de uniformização administrativa e a atuação dos tribunais superiores para consolidar precedentes.
• Possibilidade de reformas processuais: eventuais propostas de modulação, criação de câmaras especializadas ou instalação de mecanismos virtuais de julgamento conjunto (sinalizadas em estudos do CNJ) deverão ser monitoradas por procuradores e advogados.
• Estratégia recursal e tutela de urgência: diante da expectativa de litígio crescente, cuidados no manejo de medidas cautelares, depósitos e compensações serão decisivos para proteção patrimonial do contribuinte.

Em síntese, a reforma trouxe uma harmonização normativa relevante, mas delegou a diferentes máquinas institucionais a solução das contendas, o que tende a manter — e possivelmente ampliar — a complexidade do contencioso tributário no Brasil. A atenção estratégica dos operadores do direito será determinante para minimizar riscos e buscar convergência de entendimentos.