A nova fronteira da divisibilidade dos serviços públicos após o avanço tecnológico

O Supremo Tribunal Federal consolidou entendimentos que delimitam quando um serviço público pode ser remunerado por taxa ou deve ser custeado via tributo geral; hoje, a evolução tecnológica e a aceitação de critérios indiciários para medir fruição reabrem essa controvérsia, com impactos diretos sobre modelos de concessão e sustentabilidade financeira de serviços urbanos. A discussão desloca-se do dogma da indivisibilidade para a técnica de mensuração e imputação de custos.

Contexto

A distinção clássica entre serviços "uti singuli" (divisíveis) e "uti universi" (indivisíveis) norteou durante décadas a possibilidade de cobrança direta pela prestação de serviços públicos. Na prática, a divisibilidade determinava se o gestor poderia instituir tarifa ou taxa específica, ou se o custeio deveria decorrer de receitas gerais. Decisões e súmulas do Supremo Tribunal Federal cristalizaram um padrão: serviços prestados indistintamente à coletividade foram qualificadas como indivisíveis, vedando a cobrança mediante taxa. Em contraponto, a jurisprudência também reconheceu exceções, admitindo taxas por serviços de coleta e destinação de resíduos quando fosse possível identificar a fruição.

Esse arcabouço, porém, repousa sobre uma premissa fática: a impossibilidade de individualizar a utilização. Essa premissa é historicamente dependente do estado da técnica. Hidômetros, medidores de energia e telemetria transformaram serviços antes vistos como coletivos em bens passíveis de mensuração individual. Atualmente, sensores, sistemas de informação e critérios correlacionais viabilizam formas de imputação do custo que não exigem mensuração direta e exata do uso, mas sim presunções aceitáveis juridicamente.

O que foi decidido

A análise da controvérsia leva à conclusão de que a noção de indivisibilidade não é absoluta: pode recuar diante de métodos técnicos e probatórios capazes de individualizar, mesmo por critérios indiretos, a fruição do serviço. Jurisprudência do STF que autorizou taxa para coleta, remoção e tratamento de resíduos admitiu critérios indiciários de rateio, o que abre caminho interpretativo para ampliar o rol de serviços passíveis de cobrança específica, caso existam métricas razoáveis de imputação.

No plano prático, isso significa que serviços tradicionalmente vistos como "uti universi", como iluminação pública e varrição de vias, podem ser repensados sob a ótica da divisibilidade técnica. Para a iluminação, por exemplo, telemetria e parâmetros como pontos por testada ou fluxo luminoso incidente ao imóvel são elementos técnicos que podem fundamentar uma cobrança individualizada ou fundamentar modelos contratuais de remuneração em concessões. Quanto à varrição, sua integração técnica com o manejo de resíduos sólidos aponta para uma abordagem sistêmica em que etapas a montante não deveriam, necessariamente, ser fatiadas em razão de qualificações dogmáticas de indivisibilidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 145, II, CF/88 — previsão constitucional das taxas como tributo vinculado ao exercício do poder de polícia ou à utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis; o ponto nodal da controvérsia sobre divisibilidade.
• Art. 149-A, CF/88 (EC 39/2002) — autorizou a contribuição para custeio da iluminação pública (COSIP), solução normativa usada pelos municípios quando a taxa foi reputada inaplicável.
• Lei 11.445/2007, com redação pela Lei 14.026/2020 — estabelece a política nacional de saneamento básico e define, de forma integrada, os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, autorizando remuneração por taxa ou tarifa (art. 3º e art. 35).
• Súmula Vinculante 41 (antiga Súmula 670) — firmou que a iluminação pública não pode ser remunerada por taxa, orientando decisões posteriores.
• Súmula Vinculante 19 e RE 576.321 (Tema 146) — distinguiram, para fins de cobrança, serviços de coleta e destinação de resíduos daqueles de conservação de logradouros, contribuindo para a jurisprudência sobre divisibilidade.
• RE 384.063/SP — precedente em que o STF admitiu critérios indiretos de rateio para a cobrança de serviço de remoção de lixo, mostrando abertura para mensurações indiciárias.
• Norma de referência 1 ANA/2021 — autoriza a utilização de parâmetros correlacionais (ex.: consumo de água, características do imóvel) para quantificação de resíduos quando a medição direta for impraticável.

Impacto prático

• Para gestores públicos: amplia as alternativas de modelagem econômico-financeira de serviços urbanos, permitindo a concepção de contratos de concessão ou PPPs lastreados em métricas indiciárias em vez de depender exclusivamente de contribuições constitucionais.
• Para advogados e consultores públicos: exige maior foco em avaliações técnicas e periciais que demonstrem correlações razoáveis entre os critérios propostos e a fruição do serviço; a prova técnica será decisiva em litígios sobre a legalidade da cobrança.
• Para municípios e prestadores: possibilidades de estruturar receitas vinculadas sem necessidade de emenda constitucional, quando a mensuração técnica for suficiente para enquadramento como serviço divisível; contudo, a via legislativa local deverá ser cuidadosamente delineada.
• Para o contencioso: processos pendentes sobre taxa vs. contribuição poderão ser reorientados à luz de novas evidências técnicas; medidas administrativas já implantadas com base em COSIP permanecem válidas até eventual alteração jurisprudencial ou legislativa.

O que observar

• Padrão probatório: o sucesso de estratégias que pretendem individualizar serviços dependerá da robustez técnica dos critérios adotados; medidas simplistas ou puramente arrecadatórias têm risco elevado de anulação judicial.
• Risco de insegurança jurídica: mudanças de entendimento do STF sobre a aplicabilidade de súmulas podem gerar instabilidade para contratos vigentes, especialmente PPPs e concessões financiadas por receitas específicas.
• Modulação e recursos: caso o STF revise entendimentos, é plausível que a Corte modere efeitos para contratos já celebrados; recursos extraordinários e ações diretas continuarão sendo instrumentos relevantes.
• Necessidade normativa: a harmonização entre soluções tecnológicas e o ordenamento tributário pode demandar atos legislativos e regulamentares que definam parâmetros mínimos técnicos e guardem compatibilidade com princípios constitucionais (capacidade contributiva, legalidade, vinculação de receitas).

Em síntese, a tecnologia e a aceitação jurisprudencial de critérios indiciários transformam a divisibilidade de serviço público de um axioma em questão técnica: o que era tratado como ontologia do serviço tende a ser resolvido por métodos de prova e engenharia regulatória, com implicações relevantes para tarifas, taxas, contribuições e modelos de parceria público-privada.