Erro grosseiro nos tribunais de contas: lacuna normativa e riscos

O Tribunal de Contas da União afirmou recentemente a impossibilidade de manter sanções aplicadas a dirigentes por suposto erro grosseiro, medida que expõe a ausência de parâmetros claros para a responsabilização pelo tema. A decisão reverberou pelo seu efeito imediato: afastamento de multas e inabilitações aplicadas a agentes públicos envolvidos na autorização da transferência de controle societário de concessionária rodoviária.

Contexto

Desde a entrada em vigor da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), a responsabilização pessoal do agente público por opiniões técnicas ou decisões administrativas passou a estar condicionada à existência de dolo ou de erro grosseiro (art. 28). O comando legislativo deslocou para os órgãos de controle a tarefa de delimitar, na prática, o que constitui essa modalidade de culpa agravada. No Brasil, essa definição tem ocorrido majoritariamente no âmbito do Tribunal de Contas da União, que historicamente oscilou entre padrões mais rigorosos e outros mais indulgentes.

A controvérsia não é apenas nacional. Recentes iniciativas legislativas em países europeus — notadamente Itália e Portugal — mostram uma tendência de o legislador traçar balizas objetivas para a aferição da culpa grave no controle de contas, com o objetivo declarado de proteger decisores públicos que atuam em ambientes de incerteza normativa. A experiência europeia contrasta com a prática atual brasileira, em que decisões colegiadas do Tribunal variam conforme critérios que nem sempre são formalizados.

O que foi decidido

No caso objeto da recente deliberação, o Plenário do Tribunal de Contas da União revogou, por unanimidade, sanções administrativas (multas e inabilitação) impostas a dirigentes e técnicos de uma agência reguladora por terem concordado com a transferência do controle acionário de uma concessionária a empresa de reduzido patrimônio líquido (acórdão 1.958/2026-P). Trata-se de reversão de entendimento anterior, quando, em 2024, o Tribunal havia reconhecido comportamentos qualificáveis como "inaceitáveis de um administrador médio" e aplicado penalidades (acórdão 304/2024-P).

No julgamento mais recente, o Tribunal adotou padrão de avaliação distinto: ponderou a inexistência de normas expressas e a convergência de pareceres internos como elementos relevantes que afastariam a configuração de erro grosseiro. Em suma, a turma considerou que a ausência de regra inequívoca e a uniformidade das manifestações das unidades técnicas e administrativas legitimaram a atuação dos agentes, excluindo a culpa grave.

Base normativa e precedentes

• Art. 28, LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) — condiciona a responsabilização do agente público por opiniões e decisões técnicas à presença de dolo ou erro grosseiro.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que informam o regime de responsabilização administrativa.
• Acórdão 304/2024-P (TCU) — precedente que qualificou determinadas condutas administrativas como inaceitáveis para um administrador médio, base para aplicação de sanções.
• Acórdão 1.958/2026-P (TCU) — decisão que anulou penalidades aplicadas por suposto erro grosseiro em razão de falta de norma clara e convergência de pareceres internos.
• Acórdão 21/2017-3.ª Seção e Acórdão 3/2024-3.ª Seção (Tribunal de Contas português) — decisões que ilustram interpretação ampla de culpa administrativa; servem de contraponto à tendência legislativa portuguesa mais recente.

Impacto prático

• Para gestores públicos: a oscilação de critérios do Tribunal aumenta o risco de insegurança jurídica. A reversão de sanções em casos concretos indica que a ausência de regras claras pode proteger gestores quando sua conduta estiver alinhada com pareceres técnicos ou jurisprudência consolidada, mas não elimina risco de responsabilização em situações semelhantes.
• Para advogados que atuam em controle e contencioso: o novo precedente do TCU força a readequação de defesas, que devem enfatizar a existência de normas ambíguas, a convergência de manifestações técnicas e a inexistência de alternativa administrativa clara como elementos de exculpação. Também amplia a relevância de provas demonstrando a adoção de procedimentos internos e a consulta a unidades especializadas.
• Para órgãos de controle e tribunais: há pressão para uniformizar critérios e elaborar padrões objetivos de aferição do erro grosseiro, seja por súmula interna, enunciado técnico ou tramite legislativo. Decisões conflitantes elevam custos processuais e tornam mais provável a multiplicação de recursos.
• Para o influenciamento legislativo: a experiência de Portugal e Itália aponta que a solução política é o estabelecimento de parâmetros legais que graduem a culpa administrativa, excluindo responsabilização por culpa leve ou levíssima e especificando fatores mitigadores (ex.: clareza da norma, gravidade da violação, alinhamento com pareceres competentes).

O que observar

• Possibilidade de proposição, no Brasil, de norma complementar que detalhe elementos objetivos para a caracterização do erro grosseiro, espelhando iniciativas europeias; até lá, decisões do TCU continuarão a moldar a jurisprudência por vieses case-by-case.
• Risco de decisões divergentes em tribunais de contas estaduais e no próprio TCU enquanto não houver uniformização, com consequente multiplicação de recursos ao Judiciário.
• Relevância probatória reforçada: demonstração documental de pareceres, consultas internas e precedentes administrativos pode ser decisiva para afastar responsabilização por erro grosseiro.
• Recursos cabíveis: a modulação de efeitos e a possibilidade de revisão administrativa e judicial das decisões dos tribunais de contas permanecerão como instrumentos centrais para contornar decisões que adotem padrões mais gravosos.
• Para os operadores do direito: atenção às futuras iniciativas legislativas e a eventuais enunciados normativos do TCU que busquem uniformizar o conceito; essas mudanças definirão o patamar de diligência exigido dos gestores e as estratégias defensivas em processos de controle de contas.