Governo propõe pagar R$0,39 por split payment: implicações fiscais

O governo federal, por meio de grupo de trabalho do Ministério da Fazenda com participação da Controladoria-Geral da União (CGU) e representantes do setor financeiro, concluiu proposição para remunerar instituições financeiras em R$ 0,39 por operação processada no mecanismo de split payment previsto na reforma tributária. A proposta sugere que a remuneração operacional (opex) e os investimentos iniciais (capex) sejam compensados majoritariamente via crédito tributário, a ser usado para abatimento de CBS e IBS ao longo de até dez anos, com correção pela taxa Selic. A CGU manifestou ressalvas técnicas e fiscais, questionando a metodologia e apontando riscos orçamentários e de equidade na remuneração.

Contexto

O split payment surge como elemento central do novo modelo de arrecadação proposto na reforma tributária — em vez de o vendedor recolher tributo após receber o pagamento, a parcela correspondente seria retida no momento da liquidação financeira e transferida diretamente ao ente arrecadador. Tecnicamente, isso desloca para o sistema bancário a responsabilidade de efetuar a segregação e o repasse dos valores, exigindo adaptações de infraestrutura e controles.

A controvérsia importa porque envolve interseções entre direito tributário, direito orçamentário e a regulação do setor financeiro: quem paga por essa nova atividade do sistema financeiro? A resposta afeta a economia do projeto (custos de transação, spread, participação de instituições de pagamento) e a compatibilidade com normas fiscais que limitam a criação de benefícios e créditos quando há restrições orçamentárias.

O que foi decidido

O grupo de trabalho firmou proposta técnica que adota R$ 0,39 como referência de pagamento por transação às instituições que processarem o split payment. O valor decorre de estimativas de custo operacional apresentadas pelo setor bancário (entre R$ 0,46 e R$ 0,61 por transação, podendo reduzir-se com escala) e de parâmetro comparativo: a remuneração que o estado de São Paulo paga à rede bancária pela arrecadação do IPVA (R$ 0,43 por operação). Para viabilizar o desembolso sem criar nova rubrica orçamentária de difícil manutenção, o grupo indicou que a forma mais prática é a instituição de crédito tributário ou financeiro, com compensação contra os tributos (CBS e IBS) ao longo de até dez anos.

A CGU, embora aceite separar o tratamento de opex e capex, questionou a falta de memória de cálculo detalhada e metodologia robusta que justifique o piso de R$ 0,39; também apontou que um valor uniforme por transação não considera a heterogeneidade de complexidade processual e a receita financeira das instituições advinda do float, o que pode gerar pagamentos superiores ao custo real em alguns casos. Além disso, a efetividade da proposta depende de autorização legislativa, e há risco de incompatibilidade com limites fiscais existentes.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — princípios que regem a matéria tributária, inclusive a necessidade de previsão legal para instituição e alterações de tributos e benefícios tributários.
• Art. 167, CF/88 — vedação a transfêrencias de recursos fora das previsões orçamentárias, com impacto sobre a criação de despesas não autorizadas em lei orçamentária.
• Lei de Responsabilidade Fiscal — Lei Complementar 101/2000 — regras sobre limites e controle das contas públicas, relevantes para a análise de criação de crédito tributário que implique perda de receita ou gasto contingente.
• Código Tributário Nacional — Lei 5.172/1966 (CTN) — dispõe sobre fatos geradores, lançamento e formas de restituição e compensação tributária, relevantes para o desenho jurídico do crédito tributário proposto.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — sobre vedação à renúncia de receitas sem prévia estimativa e autorização legislativa (entendimento reiterado quanto à necessidade de observância de normas do arcabouço fiscal).

Impacto prático

• Para bancos e instituições de pagamento: cria fluxo de receitas adicionais atreladas ao processamento de transações, mas também exige investimentos expressivos em tecnologia, conformidade e controles. A modelagem via crédito tributário reduz pressão sobre caixa, mas transfere o risco regulatório e legislativo ao setor.
• Para contribuintes/empresas: potencial diminuição de risco de sonegação e maior previsibilidade na arrecadação; contudo, custos de implementação do sistema podem repercutir em tarifas ou spread bancário, dependendo da negociação entre o setor e o Estado.
• Para o governo e Legislativo: impõe necessidade de criação de norma autorizadora e de avaliação atuarial/orçamentária prévia; medidas que impliquem perda de receita ou novos benefícios fiscais estarão sujeitas às restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal e ao calendário de contenção fiscal decorrente do diagnóstico de déficit.
• Para litígios e contencioso: abre espaço para questionamentos sobre metodologia de remuneração, critérios de elegibilidade das instituições e uso do crédito tributário, com potencial para ações no âmbito administrativo e judicial.

O que observar

• Metodologia e transparência: a ausência de memória de cálculo robusta é vulnerabilidade técnica e jurídica. Advogados e consultores tributários deverão requerer estudos de custo detalhados e critérios objetivos de mensuração do "float" e da complexidade de processamento.
• Forma jurídica da remuneração: a opção por crédito tributário reduz impacto orçamentário imediato, mas depende de previsão legal clara e de compatibilidade com o CTN quanto a compensações e procedimentos de utilização de créditos.
• Risco fiscal e constitucional: eventuais autorizações legislativas terão de observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e limites constitucionais sobre criação de despesas e renúncia de receitas. Há risco de questionamento por omissão de procedimento orçamentário adequado (art. 167, CF/88).
• Modelagem desigual: a adoção de tarifa única por transação pode gerar distorções e alegações de enriquecimento ou subsídio incompatível; soluções técnicas possíveis incluem faixas por complexidade ou mecanismos de rateio do rendimento do float.
• Próximos passos: monitorar despacho do Ministério da Fazenda, posição final da CGU e a proposição legislativa que disciplinará o crédito; acompanhar eventuais consultas públicas e debates regulatórios com Febraban, Fin e órgãos de controle.

Em resumo, a proposta técnica de R$ 0,39 por operação resolve parte do problema econômico de viabilizar o split payment, mas transfere ao plano legislativo e orçamentário questões estruturais e de compliance que podem atrasar ou alterar substancialmente o modelo pretendido. Profissionais do direito tributário e administrativo devem acompanhar os fundamentos técnicos, a base normativa a ser utilizada e os riscos de questionamento sob a ótica fiscal e constitucional.