Guerra fiscal pós-reforma: incentivos e riscos na transição do IBS

A reforma tributária inaugurou um novo desenho do federalismo fiscal e gerou um problema imediato: os mecanismos de transição que utilizam arrecadação histórica criam incentivos para que entes federativos elevem artificialmente receitas de ICMS e ISS, com impacto direto na partilha futura administrada pelo Comitê Gestor do IBS. A análise discute por que essas condutas podem ser lícitas em termos tributários formais, mas problemáticas sob a ótica da finalidade constitucional e do Direito Financeiro.

Contexto

A Emenda Constitucional 132/2023 e as leis complementares posteriores instituíram o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e um regime transitório complexo. A distribuição das receitas do novo tributo não será dissociada, por longos períodos, das séries históricas dos tributos substituídos (ICMS e ISS). A Lei Complementar 214/2025 e a Lei Complementar 227/2026 estabeleceram parâmetros para apuração de receitas de referência, administração do sistema e regras de distribuição durante a transição.

Essa arquitetura reflete uma opção política e técnica: mitigar choques distributivos entre entes quando se substitui um arranjo de décadas. Ao mesmo tempo, porém, cria-se um horizonte temporal extenso em que arrecadação histórica continuará a influenciar a parcela de receitas que cada ente receberá no novo modelo. A consequência é a transformação de incentivos internos à arrecadação em instrumentos estratégicos de competição distributiva entre estados e municípios.

O que foi decidido

Não se trata de uma sentença judicial, mas de uma constatação normativa: o desenho atualmente vigente autoriza — e, em certa medida, estimula — comportamentos arrecadatórios que visam ampliar a base de cálculo histórica considerada para a formação dos coeficientes de distribuição do IBS. Documentos de secretarias municipais e alertas de tribunais de contas já recomendam medidas para maximizar o ISS no período de formação das referências. Formalmente, muitas dessas medidas (aprimoramento de fiscalização, revisão de benefícios, cobrança de créditos) enquadram-se no exercício da competência tributária e não são, em si, ilícitas.

No entanto, ao deslocar o debate da mera legalidade administrativa para a finalidade constitucional, surge uma tese relevante: embora válidas isoladamente, ações cujo objetivo principal seja modificar competitivamente a posição relativa de um ente na distribuição nacional podem confrontar os princípios do novo federalismo fiscal. Em especial, a arquitetura do IBS, com arrecadação centralizada pelo Comitê Gestor (previsto na Emenda Constitucional e regulamentado pelas leis complementares), pressupõe um regime cooperativo onde a arrecadação passa a integrar um sistema de gestão compartilhada.

Base normativa e precedentes

• Art. 156-B, CF/88 (introduzido pela EC 132/2023) — atribuição ao Comitê Gestor do IBS de arrecadar, compensar e distribuir o produto do imposto.
• Emenda Constitucional 132/2023 — instituiu o IBS e reteve receitas no regime de transição cuja distribuição depende de parâmetros históricos.
• Lei Complementar 214/2025 — regulamentou mecanismos de transição, critérios de referência e administração do IBS.
• Lei Complementar 227/2026 — complementou as regras de transição e distribuição, em especial artigos que relacionam aumento de ICMS/ISS à receita média de referência.
• Jurisprudência e orientações administrativas (Tribunais de Contas, associações municipais) — embora não sejam precedentes judiciais, documentos públicos já recomendam estratégias de arrecadação que visam a formação de índices de referência.

Impacto prático

• Para advogados tributários: haverá aumento da demanda por consultoria preventiva e contencioso estratégico para questionar a inclusão de receitas extraordinárias ou atos tributários voltados exclusivamente à manipulação de bases de referência.
• Para procuradorias municipais e estaduais: necessidade de calibrar políticas fiscais entre eficiência arrecadatória e risco de litígios que aleguem finalidade vedada ou abuso de competência.
• Para contribuintes e empresas: maior exposição a fiscalizações, revisão de benefícios e retomada de cobranças; possibilidade de multiplicação de autuações e insegurança regulatória temporária.
• Para o Comitê Gestor e órgãos de controle: pressão para definir critérios técnicos, metodologia transparente e salvaguardas contra distorções, sob pena de comprometer a legitimidade do novo sistema.
• Para o contencioso constitucional e administrativo: surgirão demandas questionando atos que, embora formais, tenham motivação instrumental para alterar coeficientes distributivos; isso poderá gerar liminares e pedidos de controle concentrado quando houver ameaça à repartição equilibrada.

O que observar

• Finalidade vs. legalidade: casos em que a administração adote medidas ostensivamente voltadas a melhorar índices de referência podem ser objeto de controle quando for possível demonstrar a finalidade distorcida. A discussão passará a combinar elementos de Direito Tributário e Direito Financeiro.
• Critérios técnicos de exclusão: o Comitê Gestor e o legislador complementar têm espaço para modular quais receitas ou atos serão considerados na formação das séries históricas (ex.: excluir receitas extraordinárias, repasses não recorrentes, efeitos de cobranças retroativas).
• Riscos de litigiosidade: aumentará a produção de ações anulatórias, mandados de segurança e reclamações constitucionais sobre a correta aferição das bases de referência; advogados deverão articular prova documental robusta sobre a intenção e os efeitos fiscais.
• Papel dos Tribunais de Contas e do controle externo: órgãos de fiscalização podem influenciar a conformação prática do fenômeno, seja orientando gestores, seja apontando irregularidades que afetem a equidade interfederativa.
• Possibilidade de intervenção normativa ou modulação: eventual atuação do Legislativo complementar, do próprio Comitê Gestor ou do Poder Judiciário poderá modular efeitos e estabelecer critérios que desestimulem a competição arrecadatória predatória.

A chamada "nova guerra fiscal" é, portanto, um desafio institucional decorrente da transição ao IBS: não se resolve apenas por meios tributários formais, mas exige soluções normativas, técnicas e judiciais que preservem os princípios constitucionais do federalismo e a estabilidade do pacto federativo durante a consolidação do novo modelo de arrecadação e repartição.