IBS e CBS: limites legais para relativizar a habitualidade

A lei complementar que disciplina o novo IBS e a CBS introduz critérios que ampliam a sujeição passiva além da habitualidade tradicional, impondo risco de questionamento constitucional. A análise identifica os pontos de tensão normativa, traça a linha de precedentes do STF e avalia as interpretações compatibilizadoras possíveis para reduzir o conflito com a Constituição.

Contexto

A reforma do sistema de tributação sobre o consumo reposicionou conceitos centrais — com destaque para o IBS (imposto sobre bens e serviços) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) — e deslocou o foco do mero fato gerador para o sujeito passivo. Historicamente, o direito tributário brasileiro distinguiu operações usuais do circuito econômico (atividade habitual e organizada) de atos eventuais ou exógenos ao objeto da atividade empresarial. O Supremo Tribunal Federal já consolidou essa distinção ao afastar incidência do ICMS em hipóteses de ato não habitual, por meio de decisões como o RE 203.075 (base para a Súmula 660) e o RE 588.149/ADI 1648 (origem da Súmula Vinculante 32). Com a emenda constitucional que instituiu o IBS e a previsão da CBS, a lei complementar regulamentar passou a trazer dispositivos que relativizam essa exigência de habitualidade, ampliando o rol de sujeitos e operações potencialmente alcançadas.

A controvérsia importa porque atinge os limites entre imposto sobre consumo e tributação sobre patrimônio ou rendimento: admitir tributação de atos isolados ou de alienações de ativos sem critérios claros de pertinência e simetria de créditos pode colidir com a estrutura do IVA e com princípios constitucionais, como capacidade contributiva (art. 145, CF/88, interpretada à luz do art. 3º do CTN) e legalidade tributária.

O que foi decidido

Ainda que não exista decisão final do STF sobre todos os dispositivos, a lei complementar introduziu pelo menos dois mecanismos que ampliam a sujeição passiva: (i) considerar contribuinte quem realiza operações “em volume que caracterize atividade econômica” ou “de forma profissional”, independentemente da habitualidade; e (ii) submeter ao IBS e à CBS operações realizadas com ativo não circulante ou em contexto de atividade não habitual. A inclusão, posteriormente, do dispositivo que equipara aquisições e fornecimentos não relacionados à atividade econômica às regras aplicáveis a não contribuintes tende a modular essa abrangência, mas não elimina a tensão.

Os fundamentos centrais para a crítica à lei são: (a) o conceito de "volume" é atributo do ato e não substituto legítimo da habitualidade como critério constitutivo do imposto sobre consumo; (b) tributar alienações de ativos não circulantes sem simetria de crédito e teste de pertinência contraria a neutralidade do IVA; e (c) a omissão da Constituição quanto à extensão da sujeição passiva (fora do caso expresso da importação por pessoa não habitual) sugere que a LC não poderia ampliar semanticamente a base tributável sem violar a moldura constitucional.

Base normativa e precedentes

• Art. 156-A, CF/88 (EC 132/2023) — institui o IBS e prevê hipóteses de incidência; menciona expressamente importação ainda que não haja habitualidade.
• Art. 195, CF/88 — no excerto introduzido pela emenda, prevê a CBS entre as contribuições sociais.
• LC 227/2026 — norma regulamentadora que definiu contribuinte e operou as extensões por volume e por operações com ativo não circulante; trouxe também o art. 4º, § 6º que trata operações não relacionadas à atividade econômica.
• CF, art. 155, § 2º, IX, alínea “a” — exemplo constitucional expresso que permite atingir operação de não habitualidade na importação.
• Súmula 660 (STF) — consolida afastamento do ICMS na importação para uso próprio por pessoa física.
• Súmula Vinculante 32 (STF) — reconhece afastamento do ICMS na alienação de salvados de sinistro por seguradoras por falta de habitualidade.
• Tema 171 / RE 439.796 (STF) — framework: incidência exige autorização constitucional, norma geral e lei instituidora; a lei complementar deve permanecer dentro da emenda constitucional.

Impacto prático

• Para contribuintes e empresas: aumenta a insegurança jurídica sobre quando alienações pontuais ou vendas de ativos entrariam no campo do IBS/CBS; obriga reavaliação de controles fiscais e políticas de créditos tributários.
• Para advogados tributários: amplia espaço para ações declaratórias e ADIs questionando dispositivos que dispensam habitualidade, e para sustentar teses de inconstitucionalidade com base na ausência de simetria do crédito e na violação da estrutura do IVA.
• Para o judiciário e administradores tributários: expectativa de litigância intensa e necessidade de critérios técnicos para distinguir operação econômica do ato isolado; possível reconhecimento de medidas cautelares e controle concentrado.
• Para contribuintes pessoa física: embora exista previsão constitucional expressa para importação, a lei tende a atingir operações eventuais, o que pode acarretar cobranças retroativas se mantida interpretação ampla.

O que observar

• Questões abertas: se o STF aceitar interpretação restritiva, pode modular efeitos e exigir simetria do crédito e teste de pertinência para operações com ativo não circulante; alternativa é declarar inconstitucionais trechos da LC que extrapolem a emenda constitucional.
• Recursos cabíveis: controle concentrado via ADI e ADO, além de impugnações judiciais em face de lançamentos administrativos e pedidos de tutela provisória para suspensão de exigências tributárias controversas.
• Risco prático para profissionais: decisões administrativas ou de primeira instância aceitando interpretação ampla podem gerar passivos significativos; aconselha-se planejar medidas preventivas, revisão de escrituração de créditos e cuidados contratuais em alienações.

Em síntese, a lei complementar procurou estender a sujeição passiva do IBS e da CBS para além da fórmula tradicional da habitualidade, mas esbarra na tradição constitucionais e na arquitetura do IVA. A via mais compatibilizadora passa por interpretar “volume” como indicativo de atividade econômica efetiva e por condicionar tributos sobre alienações patrimoniais à simetria do crédito e à pertinência ao objeto econômico, sob pena de controle judicial e eventual declaração de inconstitucionalidade parcial dos dispositivos em conflito.