Imposto Seletivo e ultraprocessados: eficácia diante da regulamentação

O que foi decidido e efeito prático imediato: A reforma constitucional instituiu o Imposto Seletivo (IS) como instrumento tributário com finalidade extrafiscal para desestimular consumo de bens nocivos. A regulamentação infraconstitucional, porém, delimitou o campo de incidência e concedeu tratamentos diferenciados a determinados produtos, o que reduz a imediata capacidade do tributo de alcançar a finalidade sanitária e ambiental prevista na Emenda Constitucional.

Contexto

A criação do Imposto Seletivo pela Emenda Constitucional 132/2023 insere no ordenamento federal um mecanismo tributário voltado a objetivos extrafiscais — isto é, além da simples arrecadação. No plano constitucional, a medida dialoga com o art. 145 da Constituição Federal de 1988, que admite tributos com função extrafiscal, bem como com a competência tributária da União prevista no art. 153. A controvérsia essencial reside na tensão clássica entre técnica tributária e política pública: como transformar uma finalidade sanitária (reduzir consumo de produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente) em base objetiva e administrável de incidência fiscal?

Na implementação, a Lei Complementar 214/2025 foi o instrumento normativo que detalhou alíquotas, bens e hipóteses de incidência. A lei optou por incluir bebidas açucaradas, tabaco e álcool, mas excluiu um conjunto amplo de alimentos ultraprocessados, ao mesmo tempo em que dispensou certos itens dessa categoria de tributação ou lhes aplicou tratamento favorecido, entre eles produtos como fórmulas infantis e massas instantâneas. Essa escolha cria uma aparente contradição entre o texto constitucional e a norma regulamentar.

O que foi decidido

A decisão normativa de delimitar o IS na LC 214/2025 mostra que o legislador infraconstitucional privilegiou critérios setoriais e proteções específicas em detrimento de uma abordagem ampla sobre ultraprocessados. O núcleo da decisão normativa foi: (i) manter a constitucionalidade do novo imposto; (ii) circunscrever sua aplicação a grupos de produtos considerados prioritários; e (iii) estabelecer exceções e tratamentos diferenciados para alguns bens que, tecnicamente, poderiam integrar a categoria de ultraprocessados.

Os fundamentos utilizados apontam para preocupações práticas — como dificuldades de classificação, impacto socioeconômico sobre grupos vulneráveis e proteção de setores econômicos — que justificariam a modulação do alcance originalmente concebido pela Emenda. Na prática, a norma resultante reduz a capacidade do IS de operar como mecanismo universal de saúde pública por meio da modificação de preços relativos e sinais de mercado.

Base normativa e precedentes

• Art. 145, CF/88 — autoriza tributos com fins extrafiscais, fundamento constitucional para o IS.
• Art. 153, CF/88 — competência da União para instituir certos impostos, base da criação do IS.
• Emenda Constitucional 132/2023 — instituiu o Imposto Seletivo com finalidade extrafiscal (criação constitucional do tributo).
• Lei Complementar 214/2025 — regulamentou alcance, alíquotas e exceções, delimitando grupos de produtos tributáveis.
• Jurisprudência consolidada sobre função extrafiscal — a jurisprudência costuma exigir que medidas com finalidade extrafiscal guardem razoabilidade e vinculabilidade objetiva para evitar arbitrariedade; tribunais federais já indicaram a necessidade de critérios claros para incidência com fins regulatórios.

Impacto prático

• Para advogados tributários: haverá demanda por contestações sobre classificação de produtos e pela propositura de ações declaratórias ou mandados de segurança questionando exceções ou diferencial de alíquotas. A disputa técnica sobre a definição de "ultraprocessados" será central.
• Para empresas do setor alimentício: a LC 214/2025 altera custos e concorrência; fabricantes beneficiados por tratamento diferenciado podem ganhar vantagem competitiva. Empresas que ficaram fora do rol tributável terão margem de atuação ampliada.
• Para formulação de políticas públicas de saúde: a limitação do escopo reduz a capacidade do tributo de alterar padrões de consumo em larga escala, sobretudo se as categorias mais consumidas entre as camadas vulneráveis forem excluídas ou beneficiadas.
• Para contribuintes de baixa renda: o efeito redistributivo dependerá da elasticidade-preço; estudos indicam maior redução de consumo entre os mais pobres quando ocorre aumento de preço, mas a existência de exceções pode diluir esses ganhos sanitários.
• Para litígios fiscais: aumenta o volume de demandas administrativas e judiciais sobre enquadramento tarifário, interpretação de conceitos técnicos e controle de constitucionalidade das opções regulatórias.

O que observar

• Definição técnica: a maior vulnerabilidade normativa é a categoria aberta de "ultraprocessados". A falta de critérios técnicos objetivos (ingredientes, processo industrial, perfil nutricional) favorece insegurança jurídica e demandas judiciais.
• Risco de incoerência de políticas: tratamento favorecido a certos produtos cria sinal econômico oposto à finalidade extrafiscal, podendo ensejar controle judicial por desvio de finalidade em casos extremos.
• Possíveis contestações constitucionais: ações que arguirão violação ao princípio da isonomia e à finalidade da EC; tribunais poderão modular eficácia caso reconheçam conflito entre norma constitucional e regulamentação infraconstitucional.
• Monitoramento de evidências empíricas: estudos de elasticidade-preço e de impacto em saúde (Banco Mundial, OMS e pesquisas nacionais) serão peças centrais em litigação e em eventuais revisões normativas.
• Próximos passos legislativos e administrativos: aperfeiçoamento dos critérios técnicos por regulamentação complementar, normas da ANVISA sobre rotulagem e possíveis medidas compensatórias para vulneráveis.

Em síntese, a introdução do Imposto Seletivo pela EC 132/2023 representa avanço institucional ao reconhecer o papel do sistema tributário na promoção de saúde pública e proteção ambiental. Contudo, a efetividade desse instrumento dependerá da coerência entre objetivo constitucional e escolhas normativas operacionais: sem critérios técnicos claros e aplicação ampla, o imposto corre o risco de se tornar instrumento fragmentado, sujeito a contestações e com eficácia restrita na redução do consumo de produtos prejudiciais à saúde.