Decisão judicial e a leniência na formulação de combustíveis: risco regulatório

Uma decisão liminar autorizou a operação de uma nova formuladora de combustíveis apesar da suspensão e recomendação de encerramento da atividade firmadas pela ANP por meio da Resolução nº 985/2025, criando um regime precário em que persiste apenas uma autorizada por força de ordem judicial.

Contexto

A figura do "formulador" foi introduzida no Brasil nos anos 2000 com a finalidade declarada de aumentar a concorrência ao permitir misturas mecânicas de derivados para obtenção de gasolina e diesel sem exigir a infraestrutura de uma refinaria. Em tese, reduziria barreiras de entrada; na prática, segundo estudos e fiscalizações da própria Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), trouxe contribuição marginal à oferta e nenhum efeito sustentado de redução de preços. A atividade mostrou-se vulnerável a fraudes fiscais e crimes complexos, em razão de sua baixa exigência de capital e de controles operacionais frágeis.

A ANP, com base em diagnósticos técnicos e em operações policiais que expuseram esquemas de lavagem de dinheiro e importações disfarçadas, adotou medidas cautelares e recomendou o fim definitivo da formulação, suspendendo autorizações e retomadas operacionais por sua Resolução nº 985/2025. Simultaneamente, operações de fiscalização e investigação (mencionadas publicamente, como operações que investigaram importações fraudulentas e combustíveis adulterados) revelaram prejuízos fiscais e riscos ao consumidor e ao meio ambiente. Apesar desse quadro, decisão judicial liminar isolada permitiu a entrada de novo agente formulador, em confronto com a orientação técnica da agência reguladora.

O que foi decidido

A decisão judicial liminar autorizou que uma empresa iniciasse atividades de formulação, mesmo após a ANP ter suspendido cautelarmente a atividade e recomendado sua extinção. O efeito prático imediato é a coexistência de uma autorização judicial com o regime administrativo de sobrestamento de processos e de recomendação técnica para encerramento. A decisão, portanto, não reformou o ato normativo da ANP, mas operou uma exceção individual que viabiliza operação comercial enquanto perdurar a liminar. Do ponto de vista institucional, a medida tensiona a coordenação entre Judiciário e regulador técnico e cria um ambiente de insegurança regulatória, além de potencialmente viabilizar modelos de concorrência subsidiados por práticas ilícitas.

Base normativa e precedentes

• Resolução ANP nº 985/2025 — disciplina a suspensão cautelar e recomenda o encerramento da atividade de formulação de gasolina e diesel, fundamentando-se em estudos técnicos e riscos fiscais e de qualidade.
• Lei nº 9.478/1997 (Lei do Petróleo) — estabelece a competência constitucional e legal para a criação e atuação da ANP como agência reguladora setorial.
• Art. 170, CF/88 — princípios da ordem econômica, especialmente a defesa do consumidor, da livre concorrência e da repressão ao abuso do poder econômico, que justificam atuação regulatória anticorrupção e fiscal.
• Código Tributário Nacional - CTN (Lei 5.172/1966) — normas gerais de tributação aplicáveis à cobrança e fiscalização de tributos como o ICMS, cujo descumprimento revela a necessidade de integração entre controle fiscal e regulação setorial.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — entendimentos que valorizam a técnica regulatória como referência para decisões que afetam setores sensíveis à segurança, saúde e ordem econômica (quando aplicável, os tribunais costumam deferir cautelares em casos de risco demonstrado).

Impacto prático

• Para a administração pública: amplia a complexidade da fiscalização, pois exceções judiciais criam buracos na estratégia de sobrestamento de autorizações; o poder de arrecadação estadual (ICMS) e a capacidade de prevenir fraudes ficam fragilizados.
• Para empresas idôneas: aumenta a assimetria concorrencial. Concorrentes que operam com conformidade fiscal e tecnológica enfrentam agentes cuja margem pode ser artificialmente positiva por conta de sonegação ou adulteração, onerando investimentos legítimos.
• Para consumidores e segurança operacional: maior risco de circulação de combustíveis adulterados, com consequente potencial de danos mecânicos, riscos ambientais e prejuízos por qualidade inferior do produto.
• Para contencioso administrativo e judicial em curso: decisões liminares individuais podem ensejar multiplicação de pedidos semelhantes, gerando jurisprudência de facto que contradiz a política pública regulatória e ampliando demandas em primeira instância e tribunais.

O que observar

• Risco de efeito multiplicador: liminar que permite operação pode motivar novos pedidos e decisões similares, criando desconstrução factual da orientação técnica da ANP e exigindo resposta colegiada do Judiciário ou intervenção do próprio regulador.
• Provas e demonstrações técnicas: será essencial que a ANP e entes fiscais consolidem os elementos técnicos e contábeis (laudos, auditorias, perícias, controles de qualidade) para robustecer a defesa administrativa e subsidiar impugnações judiciais; decisões liminares tendem a ceder frente à demonstração factual de risco concreto.
• Recursos cabíveis: cabe aos interessados e ao poder público empregar os meios processuais disponíveis (agravos, reclamações administrativas e ações constitucionais quando cabíveis) para evitar precedentes contrários à política regulatória e à ordem econômica.
• Coordenação interinstitucional: a questão evidencia a necessidade de maior diálogo entre ANP, secretarias de fazenda estaduais e Ministério Público para articular medidas preventivas e punitivas, inclusive propondo modulação de efeitos em eventual futuro pronunciamento definitivo.
• Radar para advogados: ações que busquem autorização judicial para formular combustíveis deverão ser preparadas com ampla prova documental e técnica; por outro lado, a defesa do erário e de empresas idôneas exigirá diligência em fiscalizações e em execução das sanções administrativas previstas.

O que observar