Norma ANA 17/2026 e os limites do mercado de reúso no saneamento

A Norma de Referência ANA nº 17/2026, com vigência a partir de 4 de janeiro de 2027, oficializa diretrizes para o reúso não potável de água proveniente de efluentes e institui o esgoto como insumo econômico passível de integrar planos e contratos de saneamento; na prática, contudo, sua efetividade queda sobre a fragilidade da demanda e sobre lacunas métricas que podem transformar metas contratuais em riscos mal alocados para prestadores. Esta análise aprofunda os vetores regulatórios, os riscos de modelagem contratual e as opções práticas para mitigação do impacto sobre tarifas e equilíbrio econômico-financeiro.

Contexto

A norma surge no contexto de implementação do chamado Novo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020), que orientou a expansão do mercado mediante maior participação privada e exigiu cláusulas essenciais nos contratos, incluindo metas relacionadas ao reúso. A Autoridade Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) editou a referência nº 17/2026 para uniformizar práticas infranacionais sobre reúso não potável, articulando a necessidade de estudos de viabilidade por reguladores locais e a inclusão, quando viável, de metas de reúso nos planos de saneamento e em novas concessões.

Historicamente, a incorporação de obrigações de desempenho em contratos de concessão tem sido sensível ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro, e a experiência mostra que metas vinculadas a variáveis exógenas — especialmente demanda voluntária por serviços — tendem a gerar disputas e pedidos de reequilíbrio. A controvérsia ganha dimensão técnica porque o reúso difere da universalização de rede: a exigência de conexão é mandada por lei para água e esgoto, mas a demanda por água de reúso é contratual e depende da atratividade econômico-operacional para usuários industriais, agrícolas e comerciais.

O que foi decidido

A Norma de Referência ANA nº 17/2026 estabelece que iniciativas de reúso devem apoiar-se em estudos de viabilidade conduzidos por entidades reguladoras infranacionais; quando tais estudos apontarem viabilidade, o titular do serviço deve incorporar ações e metas de reúso ao plano de saneamento básico e, nas modelagens de novas concessões, incluir oportunidades de reúso na avaliação do equilíbrio econômico-financeiro e nas metas contratuais. Para contratos vigentes, a norma condiciona a inclusão de metas à concordância entre titular e prestador, com oitiva da entidade reguladora e observância do direito ao reequilíbrio (art. 30, §1º). Em suma, a norma institucionaliza o reúso como possível fonte de receita e de modicidade tarifária, mas não impõe metas unilaterais a contratos em curso sem justificativa técnica e acordo entre as partes.

Os fundamentos centrais da norma são: (i) reconhecimento do esgoto como insumo com valor econômico; (ii) exigência de estudo de viabilidade local; (iii) vinculação de metas e modelagem contratual às oportunidades identificadas; e (iv) proteção contratual para evitar incorporações unilaterais que afetem equilíbrio econômico-financeiro e tarifas.

Base normativa e precedentes

• Lei 14.026/2020 (Novo Marco Legal do Saneamento) — prevê cláusulas essenciais nos contratos de prestação dos serviços de saneamento, incluindo metas relacionadas ao reúso como possível elemento contratual e fonte de receita adicional.
• Lei 11.445/2007 (Política Nacional de Saneamento Básico) — estabelece as diretrizes nacionais para planos e prestação dos serviços públicos de saneamento, base para exigência de inclusão de ações nos planos municipais e estaduais.
• Norma de Referência ANA nº 17/2026 — disciplina o reúso não potável de efluentes provenientes da prestação de serviços públicos de esgotamento sanitário e estabelece requisitos processuais para inclusão de metas.
• Norma de Referência ANA nº 9 — disciplina indicadores de desempenho e qualidade do serviço; a ausência de ficha específica para reúso na NR-9 é problema prático destacado.
• Princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos — fundamento jurisprudencial e doutrinário para proteção do prestador quando variáveis exógenas afetam a performance contratual.

Impacto prático

• Para titulares e reguladores locais: será necessário realizar estudos de viabilidade técnica e de mercado antes de exigir metas de reúso; a norma legitima essa etapa como condição de política pública.
• Para prestadores e concessionárias: a norma afasta a possibilidade de incorporação unilateral de metas em contratos vigentes sem acordo e reequilíbrio, reduzindo risco imediato de encargos imponderáveis, mas expõe as empresas à necessidade de adaptar propostas em novos certames considerando receitas potenciais de reúso.
• Para usuários potenciais (indústria, agricultura, comércio, municípios): o estímulo normativo pode ampliar oferta, porém a adoção dependerá de preço competitivo, segurança jurídica e confiança na qualidade e continuidade do fornecimento.
• Para autoras de modelagem econômico-financeira: exige-se incorporar cenários de demanda incerta; a avaliação de receita de reúso terá de considerar contratos de off-take ou mecanismos contratuais que garantam contraprestação.
• Para o poder concedente e para usuários tarifários: a inclusão de metas mal desenhadas pode pressionar propostas concorrenciais e resultar em tarifas mais elevadas se o risco de demanda for internalizado pelos licitantes.

O que observar

• Métrica e harmonização: a falha mais concreta da norma é a ausência de um indicador padronizado a ser incluído na NR-9; sem isso, haverá heterogeneidade de métricas (volume produzido, percentual do efluente, número de contratos, receita auferida) que gera incentivos divergentes e riscos de comportamento oportunista.
• Alocação de risco: converter metas indicativas em metas de resultado sem comprovação de contratos de fornecimento (off-take) transfere risco de demanda ao prestador e pode ensejar pedidos de reequilíbrio. A prática recomendada é estabelecer metas indicativas iniciais e condicionar a transformação em metas de resultado à existência de demanda contratada, conforme previsto no artigo 18 da norma.
• Modelagem contratual: exigência de inclusão de oportunidades de reúso na modelagem de novas concessões impõe aos agentes públicos maior sofisticação técnica e uso de cláusulas que permitam flexibilização, indexação ou mecanismos de ajuste quando a demanda efetiva divergir do estimado.
• Acompanhamento regulatório: cabe à ANA e às agências locais desenvolver fichas de indicadores e orientações técnicas para evitar assimetrias entre jurisdições; sem harmonização, o setor enfrenta risco de competição regulatória e propostas com provisionamentos excessivos.
• Riscos políticos e tarifários: mudanças tributárias e custos de operação (por exemplo, alteração de jornadas de trabalho) somam pressão sobre tarifas; a inclusão de receitas de reúso na modelagem deve ser cautelosa para não comprometer a atratividade do mercado nem a modicidade tarifária.

O que observar