Parques de papel: falhas na implementação das unidades de conservação

A maioria das unidades de conservação existentes no Brasil enfrenta lacunas de implementação que transformam áreas formalmente protegidas em "parques de papel", com consequências diretas para a conservação, o uso público e a gestão administrativa. Esta análise examina as causas normativas e práticas dessa deficiência e seus efeitos sobre entes federados, titulares fundiários e políticas públicas ambientais.

Contexto

A criação de áreas protegidas é um instrumento consagrado no direito ambiental global e incorporado ao ordenamento brasileiro como parte integrante do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, § 3º, CF/88). Para operacionalizar essa política foi instituído o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) pela Lei 9.985/2000, que disciplina categorias, instrumentos de gestão e responsabilidades administrativas. O SNUC prevê instrumentos como plano de manejo, conselho gestor, zonas de amortecimento e, em categorias de proteção integral, a necessidade de regularizar direitos sobre as terras.

Embora o Brasil declare percentuais relevantes de território sob proteção oficial — plataformas governamentais apontam cerca de 1,6 milhão de km² registrados — estudos e monitoramentos administrativos indicam que a mera criação legal não assegura efetividade. Ferramentas de acompanhamento recentes, instituídas por atos administrativos para monitorar a gestão, têm mostrado níveis médios de efetividade inferiores à plena implementação, expondo a divergência entre existência formal e capacidade gerencial.

A controvérsia importa porque unidades de conservação não são apenas limites cartográficos: funcionam como bens públicos que produzem serviços ecossistêmicos, oportunidades de pesquisa, educação ambiental e atividades de turismo compatíveis com conservação. A insuficiência de governança compromete esses resultados e impõe custos sociais e econômicos aos entes federados e às populações locais.

O que foi decidido

Não se trata de um julgamento judicial, mas de constatações técnicas e administrativas reiteradas por órgãos públicos responsáveis pelo SNUC. O diagnóstico é claro: a criação de uma unidade de conservação é necessária, contudo insuficiente para garantir a preservação e os usos previstos na lei. Entre os problemas estruturais identificados estão: ausência ou atraso na elaboração de planos de manejo; morosidade ou inexistência de regularização fundiária; insuficiência orçamentária e de pessoal; e falta de definição e implementação de zonas de amortecimento.

Essa tomada de posição administrativa implica reconhecimento formal de que políticas de proteção territorial demandam instrumentos executórios que vão além do ato de criação. Em razão disso, órgãos gestores têm priorizado o desenvolvimento de sistemas de monitoramento de gestão e a normatização de procedimentos técnicos e administrativos para mensurar efetividade e orientar alocação de recursos.

Base normativa e precedentes

• Art. 225, CF/88 — consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo.
• Lei 9.985/2000 (SNUC) — estabelece categorias de unidades de conservação, instrumentos de gestão (plano de manejo, conselho gestor, zonas de amortecimento) e regras sobre uso e proteção.
• Decreto 4.340/2002 — regulamenta aspectos da gestão das unidades de conservação federais, inclusive medidas emergenciais de proteção e fiscalização quando planos ainda não foram aprovados.
• Portaria que instituiu sistema de monitoramento (Portaria 607/2021 citada pelo gestor) — criou ferramenta para avaliar a efetividade da gestão, permitindo indicadores nacionais de desempenho.
• Jurisprudência administrativa consolidada — a prática dos órgãos ambientais tem enfatizado a necessidade de integração federativa e financiamento adequado; decisões judiciais pontuais têm reconhecido a imprescindibilidade da regularização fundiária para efetividade em unidades de proteção integral.

Impacto prático

• Advogados ambientais: aumento da complexidade probatória em ações que envolvam uso e ocupação dentro de unidades; necessidade de diligências sobre existência de plano de manejo, atos de desapropriação, e indicadores de gestão para embasar pedidos cautelares e pedidos de obrigação de fazer.
• Entes federativos (União, estados e municípios): demanda por acordos de cooperação técnica e financiamento conjunto, além de maior coordenação sobre impactos interjurisdicionais quando unidades criadas por um ente afetam território de outro.
• Proprietários e ocupantes: incerteza jurídica sobre restrições de uso enquanto não houver pagamento de indenização ou regularização fundiária; risco de conflitos e litígios por limitações administrativas previstas pelo SNUC.
• Projetos de conservação e turismo sustentável: limitações práticas para implantação de infraestrutura e atividades até que planos de manejo e zoneamento sejam aprovados e implementados.
• Controle orçamentário e políticas públicas: indicadores de efetividade orientam prioridades de destinação de recursos, mas carecem de dotação estável para superar lacunas de pessoal e fiscalização.

O que observar

• Regularização fundiária como condição de efetividade: ações de desapropriação e indenização demandam planejamento orçamentário e procedimentos administrativos que costumam ser lentos; haver atenção às vetas jurídicas possíveis (ações indenizatórias, usucapião, acordos extrajudiciais).
• Plano de manejo e instrumento técnico: sua ausência fragiliza política pública e expedita medidas cautelares; tecnicamente, medidas de fiscalização emergencial previstas no Decreto 4.340/2002 podem ser invocadas, mas não substituem o planejamento estratégico.
• Cooperação federativa e repartição de custos: litígios e custos decorrentes de unidades de conservação intermunicipais ou interestaduais tendem a exigir pactuação entre entes; instrumentos de convênio e contratos de gestão são caminhos práticos.
• Financiamento estável: a modulação de políticas públicas e a priorização orçamentária são variáveis políticas e administrativas que profissionais devem acompanhar para avaliar riscos de implementação.
• Monitoramento e métricas administrativas: a utilização de sistemas de avaliação da gestão passa a ser elemento central em pedidos judiciais e em políticas de alocação de recursos; advogados devem integrar esses dados à estratégia processual.

A atenção técnica e a articulação entre direito, gestão pública e ciência ambiental são fundamentais para transformar áreas formalmente protegidas em unidades de conservação efetivas.