PEC da segurança: riscos constitucionais e lacunas de política pública

A proposta em debate no Congresso Nacional, conhecida como PEC 18/2025, propõe alterações constitucionais de grande alcance na área de segurança pública e mistura endurecimento penal com mudanças institucionais que podem fragilizar garantias fundamentais previstas na Constituição de 1988. Aprovada em versão ampliada pela Câmara, a proposta eleva medidas punitivas a nível constitucional ao mesmo tempo em que deixa de fora instrumentos essenciais de planejamento, controle e participação social.

Contexto

Desde 1988 a segurança pública no texto constitucional não se reduz ao aparato repressivo; é tratada como dimensão do direito à vida e à liberdade, dependente de políticas públicas estruturadas. O debate sobre a reforma suscita tensões clássicas: eficácia repressiva imediata x proteção de direitos e do devido processo. Historicamente, propostas de endurecimento penal obtêm apoio político em cenários de crise, mas costumam conflitar com princípios constitucionais como a individualização da pena e a presunção de inocência. Paralelamente, existe demanda por aperfeiçoamento do Sistema Único de Segurança Pública e por coordenação federal das ações, tema que justificava originalmente proposta mais comedida.

A versão aprovada pela Câmara ampliou escopo e conteúdo, inserindo dispositivos que impõem regime fechado e progressão restrita para integrantes de "organizações criminosas de alta periculosidade", além de prever expropriação de bens sem indenização e competência do Congresso para sustar atos de órgãos como o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Ministério Público. Essas alterações colocam em choque dois vetores: a busca por instrumentos repressivos específicos contra o crime organizado e os limites constitucionais que protegem garantias individuais e independência de órgãos de controle.

O que foi decidido

Ainda pendente de deliberação final no Senado, o texto em análise cristalliza uma opção legislativa por constitucionalizar medidas penais e administrativas voltadas ao enfrentamento do crime organizado. As medidas centrais aprovadas pela Câmara incluem: definição de regime prisional obrigatório de segurança máxima para certas categorias de réus; vedação expressa à progressão de regime para integrantes de organizações criminosas assim qualificadas; previsão de expropriação de bens sem indenização em casos vinculados a essas organizações; e autorização para o Congresso sustar atos administrativos do CNJ e do Ministério Público. Em sua composição, a PEC privilegia instrumentos de punição e controle punitivo em detrimento de mecanismos de prevenção, transparência e participação.

Os fundamentos exposições pelo texto priorizam resposta imediata ao agravamento da criminalidade e ao domínio de organizações criminosas em determinadas localidades. Contudo, a constitucionalização de regimes e penas diferenciadas para grupos previamente definidos representa um desvio metodológico: típica matéria penal deveria permanecer na seara infraconstitucional para possibilitar critérios processuais e de prova, além de maior flexibilidade normativa.

Base normativa e precedentes

• Art. 5º, CF/88 — garante direitos e liberdades fundamentais, incluindo presunção de inocência e individualização da pena; a PEC incide diretamente sobre essas cláusulas.
• Art. 144, CF/88 — disciplina a segurança pública como dever do Estado e responsabilidade de órgãos; orienta a necessidade de política pública integrada, não apenas medidas punitivas.
• CF/88 — cláusulas pétreas — a proteção a direitos e garantias fundamentais limita emendas constitucionais que objetivem abolir direitos essenciais.
• Lei 5.172/1966 (CTN) — aplicado subsidiariamente no debate sobre expropriação e garantias patrimoniais; medida de desapropiação sem indenização levanta conflito com regime jurídico-constitucional de propriedade.
• Jurisprudência consolidada do STF — tem reconhecido limites às medidas que criem regimes penais excepcionais sem base no devido processo e sem observância da individualização.

Impacto prático

• Para advogados criminalistas: a PEC reduz o espaço para estratégias baseadas em progressão de regime e recursos contra regimes de execução; potencial aumento de ações constitucionais questionando aplicação retroativa de normas mais gravosas.
• Para o Ministério Público e CNJ: a autorização para que o Legislativo suste atos desses órgãos cria tensão institucional e risco de enfraquecimento de mecanismos de controle e de cumprimento de decisões internacionais sobre letalidade policial.
• Para gestores públicos: a ausência de dispositivo robusto sobre planejamento, dados e transparência dificulta a implementação de políticas preventivas e de avaliação de eficácia das medidas repressivas.
• Para a população e vítimas: endurecimento constitucional pode gerar percepção de segurança, mas aumenta riscos de violações de direitos e de encarceramento em massa sem garantias processuais sólidas.
• Em ações em curso: cresce a probabilidade de litigância constitucional (ADIs, ADCs, Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental) e de questionamentos ao STF sobre compatibilidade com cláusulas pétreas.

O que observar

• Risco de inconstitucionalidade: dispositivos que impliquem restrição da individualização da pena ou da presunção de inocência podem ser objeto de controle concentrado pelo STF.
• Modulação de efeitos: eventual declaração de inconstitucionalidade poderá ensejar discussão sobre modulação dos efeitos para evitar vacância normativa em matérias de segurança.
• Erosão de contrapesos: a interferência legislativa sobre atos do CNJ e do MP pode agravar tensão entre Poderes e afetar cumprimento de obrigações decorrentes de decisões internacionais sobre direitos humanos.
• Lacunas de política pública: é recomendável acompanhar propostas de emenda ao texto que introduzam mecanismos mínimos de participação social, autonomia orçamentária de ouvidorias, publicidade de protocolos e requisitos de avaliação baseada em dados.

A PEC 18/2025 coloca em confronto duas prioridades legítimas — eficácia no combate ao crime organizado e preservação do arcabouço constitucional de garantias. A decisão final do Senado deverá ponderar não apenas o apelo político do endurecimento, mas os limites constitucionais e os instrumentos técnicos indispensáveis para fazer da segurança uma política pública efetiva e compatível com o Estado de Direito.