PGFN busca mitigar impactos da reforma tributária sobre aviação civil

Lead de resposta direta A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), em cooperação com o Ministério de Portos e Aeroportos, vem elaborando pareceres e uma resolução administrativa para atenuar efeitos operacionais da reforma tributária prevista na Lei Complementar 214/25 sobre o setor aéreo. A iniciativa visa ajustar aplicação do novo regime à realidade da malha aérea, ao tratamento de despesas com hospedagem e a evitar impacto imediato em rotas economicamente frágeis.

Contexto

A reforma tributária operacionalizada pela Lei Complementar 214/25 introduziu novos tributos e regras de apuração que alteram a sistemática de tributação sobre serviços e operações ligados à aviação civil. O setor reagiu por identificar impactos que não foram calibrados para a natureza integrada das companhias aéreas: muitas rotas deficitárias dependem economicamente de outras rentáveis dentro da mesma malha, e a sistemática de tributação por trecho isolado pode tornar insustentáveis voos essenciais para a conectividade regional.

Houve, portanto, convergência entre o Executivo (por intermédio do ministério setorial), a PGFN e representantes das empresas para avaliar respostas administrativas e jurídicas que minimizem efeitos deletérios sem alterar a lei. Esse movimento reflete uma tensão clássica entre inovação normativa tributária e os princípios da capacidade contributiva e da atividade econômica preservada pelo ordenamento jurídico, com reflexos em políticas públicas de transporte e regionalização.

O que foi decidido

A PGFN anunciou que deverá editar dois pareceres jurídicos ainda neste ano, sendo que um deles terá desdobramento em resolução administrativa. As matérias que receberam prioridade são: (i) a definição do critério de aplicação do benefício de redução previsto para o setor (redução de 40% dos novos tributos) de forma que seja calculado sobre a totalidade da malha operada pela empresa e não por trecho isolado; e (ii) a análise sobre a vedação expressa no art. 238 da LC 214/25 quanto ao aproveitamento de créditos decorrentes de despesas com hospedagem, que o setor considera necessárias para operação e para atendimento a passageiros afetados por cancelamentos.

A PGFN reconheceu, contudo, a existência de um terceiro ponto sensível — a incidência dos novos tributos sobre voos internacionais com regras específicas para bilhetes vendidos em ida e volta — cuja modificação demandaria intervenção legislativa, por alterar o texto da lei complementar, ficando portanto fora do escopo de ajuste por ato da administração tributária.

Base normativa e precedentes

• Lei Complementar 214/25 — norma que instituiu o novo regime tributário e que contém, entre outros dispositivos, o art. 238 referido pela PGFN; fundamento primário da controvérsia.
• Constituição Federal de 1988 (CF/88), art. 150 — proíbe tratamento tributário que viole princípios como a capacidade contributiva e a isonomia; relevante para avaliar medidas administrativas que busquem neutralizar efeitos desproporcionais.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — especialmente os dispositivos sobre crédito tributário, lançamento e interpretação tributária aplicáveis à cobrança e ao aproveitamento de créditos.
• Jurisprudência consolidada do tribunal administrativo/da Fazenda — decisões prévias que reconhecem limites à atuação normativa da administração quando a modificação atinge núcleo de opções legislativas; aplicável à distinção entre ajustes por resolução e necessidade de alteração legislativa.

Impacto prático

• Para as companhias aéreas: a adoção administrativa do critério de malha permitirá diluir a carga tributária em rotas deficitárias, reduzindo risco de cancelamento de voos regionais e preservando conectividade. A eventual alteração sobre créditos de hospedagem pode afetar fluxo de caixa e custos operacionais de tripulações e de atendimento a passageiros em interrupções.
• Para o contribuinte (passageiro/região): mitigação de risco de descontinuidade de serviços em localidades com baixa demanda, preservando benefícios socioeconômicos da aviação regional.
• Para a administração tributária: edição de pareceres e resolução oferece solução mais célere e tecnicamente defensável para problemas de aplicação, mas cria precedente sobre a capacidade regulatória do Executivo frente a mudanças legislativas.
• Para o Legislativo: a questão da tributação de voos internacionais permanece sujeita ao Congresso, exigindo debate político se houver demanda para rever o texto da LC 214/25.

O que observar

• Limites da via administrativa: pareceres e resoluções têm poder interpretativo e regulamentar, mas não podem alterar o núcleo normativo da lei; qualquer mudança que implique reescrita de regra substantiva (como cálculo de base em voos internacionais) exigirá iniciativa legislativa.
• Risco de litigiosidade: medidas administrativas que reinterpretarem alcance da LC 214/25 poderão estimular contencioso — tanto ações anulatórias/constitucionais quanto impugnações no contencioso administrativo fiscal — com argumento de ilegalidade ou excesso de poder regulatório.
• Critérios técnicos e de prova: eventual aplicação da redução por malha exigirá definição objetiva de perímetro (consolidação de voos, empresas grupais, código compartilhado), dados operacionais e critérios de rateio; sem disciplinamento claro, haverá espaço para divergências em fiscalizações e processos.
• Monitoramento legislativo: operadores jurídicos e empresariais devem acompanhar propostas de alteração da LC 214/25 no Congresso e posicionamentos técnicos da PGFN, além de preparar teses administrativas e judiciais sobre créditos e base de cálculo.

Em suma, a iniciativa da PGFN busca acomodar a reforma tributária à complexidade econômica da aviação civil por meios administrativos e interpretativos, preservando, na medida do possível, a continuidade dos serviços e evitando impactos indesejados. O êxito desse caminho dependerá da precisão técnica das normas infralegais e da resistência a impugnações judiciais, enquanto pontos que exigem mudança legislativa continuarão subordinados ao debate político no Congresso Nacional.