PLP 11/2026 busca restaurar segurança tributária da filantropia

Decisão e efeito prático O debate legislativo em torno do PLP 11/2026 tem por objetivo reverter a perda de proteção fiscal prática sofrida por grande parte das organizações sem fins lucrativos após a edição da Lei Complementar 224/2025 e a subsequente regulamentação administrativa pela Receita Federal. A iniciativa, aprovada no Senado e em tramitação na Câmara, busca restabelecer segurança jurídica e previsibilidade orçamentária para entidades que prestam serviços públicos essenciais, evitando tributações que incidam sobre receitas destinadas a finalidades não econômicas.

Contexto

Nos últimos anos, a agenda sobre o terceiro setor ganhou prioridade política e técnica diante da extensa presença de Organizações da Sociedade Civil (OSCs) no território nacional e da dependência do Estado em relação a essas entidades para a prestação de serviços sociais. A promulgação da Lei Complementar 224/2025 introduziu alterações no regime de isenções fiscais, preservando benefícios especificamente para entidades cadastradas como Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Na prática, esse recorte excluiu da proteção legal a maior parte das OSCs que não detêm qualificação federal formal, ainda que atuem em finalidades de interesse público.

A insegurança foi reforçada pela Instrução Normativa 2.307/2026 da Receita Federal, editada pouco depois, que, embora tenha mitigado efeitos práticos ao reconhecer determinadas situações de isenção, permanece como ato infralegal suscetível a alterações e interpretações administrativas. Nesse ambiente, o PLP 11/2026 foi apresentado como remédio legislativo para consagrar que o regime de tributação do lucro é apto a atingir apenas entidades com atividade econômica e não organizações sem fins lucrativos que desempenham atividades sociais.

A controvérsia atingiu foro político: o Executivo classificou o projeto como 'pauta-bomba', apontando suposta perda de receita, enquanto seus defensores alegam que não houve perda efetiva de arrecadação, pois a tributação nunca havia sido aplicada na prática às receitas das organizações em questão, diante da atuação normativa anterior e do entendimento administrativo em curso.

O que foi decidido

A tramitação do PLP 11/2026 no Congresso se orienta pela tese de que a norma complementar deve afastar a aplicação do regime lucrativo às entidades cuja natureza estatutária e operacional não visa à obtenção de lucros, garantindo-lhes tratamento tributário compatível com a missão social. O projeto reafirma que benefícios e isenções não devem depender exclusivamente de qualificações formais federais, mas sim da natureza jurídica e da destinação dos recursos.

O argumento central que embasa o PLP é o princípio da adequação do fato gerador tributário à realidade organizacional: tributar rendimentos e doações de entidades que atuam em prestação de serviços sociais essenciais conflitaria com a finalidade do tributo e com a previsibilidade normativa exigida por operadores jurídicos e administrados. Assim, o PLP busca consagrar por via legislativa o critério material de distinção entre atividade econômica e atividade sem fins lucrativos, retirando do Executivo margem para reformulações administrativas que alterem abruptamente a carga tributária do setor.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — limitações ao poder de tributar e proteção contra medidas que possam comprometer finalidades constitucionais essenciais; releva para o debate sobre interferência na atuação do terceiro setor.
• Lei Complementar 224/2025 — alterou o rol de entidades aptas a fruir isenções, restringindo-as às qualificadas como OS e OSCIP em nível federal.
• Instrução Normativa 2.307/2026, RFB — ato administrativo que buscou mitigar os efeitos imediatos da LC 224/2025, mantendo entendimento prático sobre isenções para algumas entidades; sua natureza infralegal é relevante para a discussão sobre segurança jurídica.
• Código Tributário Nacional (CTN, Lei 5.172/1966) — princípios da legalidade, da tipicidade e da capacidade contributiva orientam a exigência de clareza e previsibilidade na definição do dever tributário.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — a corte tem admitido que o tratamento tributário de entidades depende de análise da finalidade institucional e do destino dos recursos; contudo, o tema mantém contornos de instabilidade jurisprudencial conforme a composição e o caso concreto.

Impacto prático

• Para organizações sem fins lucrativos: potencial restauração de segurança jurídica sobre a não incidência de tributos aplicáveis a atividades não econômicas, o que favorece planejamento financeiro, manutenção de serviços e captação de doações.
• Para administradores públicos e legisladores: o PLP impõe a necessidade de desenho normativo que harmonize requisitos de qualificação formal com critérios materiais, reduzindo o espaço para instrumentos administrativos que alterem regimes tributários.
• Para contribuintes e doadores: maior previsibilidade sobre a destinação dos recursos e sobre a eficácia das doações quando o ambiente jurídico não mais coloca em risco a aplicação de recursos em ações sociais.
• Para o fisco: eventual necessidade de reavaliar procedimentos de fiscalização e critérios de enquadramento, o que pode exigir orientação normativa complementar para evitar fraudes e garantir compliance.

O que observar

• Risco de maior judicialização, ainda que o PLP busque reduzir litígios, pois a transição normativa e a interpretação de quais entidades se qualificam como sem fins lucrativos podem gerar disputas individuais.
• Relevância da modulação de efeitos: caso aprovado, será central decidir se a alteração terá eficácia retroativa ou será aplicada apenas prospectivamente, o que afetará execuções fiscais e decisões administrativas em curso.
• Necessidade de regulamentação secundária clara se o texto final do PLP delegar critérios técnicos à administração; depender de instrução normativa reabre o risco de insegurança.
• Observância do princípio constitucional da legalidade tributária e eventuais impasses orçamentários que o Executivo poderá alegar para tentar restringir alcance do projeto.

Em síntese, o PLP 11/2026 representa um esforço legislativo para alinhar a disciplina tributária à natureza institucional das organizações do terceiro setor, promovendo estabilidade para operações sociais. A efetividade da medida dependerá, porém, de escolhas sobre alcance temporal, critérios objetivos de enquadramento e de eventual interação com atos administrativos posteriores.