PLP 165/2026 e compensação entre entes: impacto jurídico-prático

O Senado recebeu o PLP 165/2026, de autoria do senador Alan Rick (Republicanos-AC), que propõe autorizar entes federativos e contribuintes a utilizar créditos e direitos creditórios líquidos para a quitação recíproca de dívidas entre si, ficando a transação condicionada à manifestação favorável da União. A proposta ainda aguarda distribuição às comissões. Esta análise examina o alcance jurídico da iniciativa, os problemas normativos que ela pretende enfrentar e os efeitos práticos para gestores públicos, advogados e contribuintes.

Contexto

A ideia de permitir a compensação ou da set-off entre créditos e débitos que envolvem a Fazenda Pública e terceiros não é nova no ordenamento. A compensação tributária está prevista como mecanismo de extinção do crédito tributário, com requisitos formais e materiais que visam garantir a segurança jurídica e a preservação da arrecadação pública. Nos últimos anos, debates sobre liquidação de passivos por meio de créditos fiscais, créditos de precatórios, ou outros direitos creditórios ganharam força em razão do tensionamento fiscal dos entes subnacionais e da necessidade de soluções administrativas e financeiras menos onerosas que a transferência de recursos orçamentários.

A controvérsia central gira em torno de duas linhas de risco: (i) a compatibilidade de mecanismos de compensação mais amplos com as normas orçamentárias e de finanças públicas; e (ii) os limites constitucionais e legais à renúncia, troca ou compensação de créditos que envolvam diferentes esferas de governo. A proposta do PLP 165/2026 procura criar um regramento que operacionalize compensações entre entes e entre entes e contribuintes, mas condiciona tais operações à anuência da União, o que coloca no centro da discussão os efeitos federativos e o papel do ente central como guardião da política fiscal nacional.

O que foi decidido

Não houve julgamento; o fato noticiado é a apresentação e encaminhamento do PLP 165/2026 ao Senado, com previsão de disciplina da possibilidade de utilização de créditos e direitos creditórios líquidos para quitar obrigações entre os entes federativos e entre estes e contribuintes. O aspecto decisório relevante já fixado na proposição é a condicionante: qualquer transação que viabilize a compensação dependerá de manifestação favorável da União. Em termos práticos, isso significa que a União poderá impor limites, condições e procedimentos para que estados, Distrito Federal, municípios e particulares concretizem a compensação.

Os fundamentos implícitos na proposição apontam para dois objetivos: (i) simplificar e agilizar a liquidação de passivos, reduzindo a necessidade de fluxo financeiro entre cofres públicos; e (ii) criar um ambiente controlado para evitar que compensações indiscriminadas comprometam o equilíbrio fiscal e a arrecadação consolidada do setor público.

Base normativa e precedentes

• Art. 145, CF/88 — estabelece a competência tributária e os princípios que norteiam a imposição de tributos, ambiente normativo em que se insere a extinção dos créditos tributários.
• CF/88 (princípios orçamentários) — normas constitucionais sobre a organização das finanças públicas e respeito à legislação orçamentária influenciam a viabilidade de compensações intergovernamentais.
• CTN (Lei 5.172/1966) — previsão legal sobre extinção do crédito tributário por compensação, com requisitos formais e condições para que haja segurança jurídica na operação.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — tem-se entendido que compensações involuntárias ou que impliquem renúncia de receita devem observar requisitos estritos, sob pena de violação do princípio da legalidade e do equilíbrio fiscal.

(Nota: a proposta legislativa ainda não gerou súmulas ou precedentes específicos do Senado ou do Judiciário sobre o texto do PLP 165/2026.)

Impacto prático

• Para os entes subnacionais: a possibilidade de compensar créditos e débitos pode reduzir a necessidade de transferências financeiras imediatas e aliviar tensões de caixa, mas a exigência de anuência da União implica maior centralização do controle e possível morosidade administrativa.
• Para contribuintes: abre janela para utilizar créditos reconhecidos para liquidação de débitos perante entes públicos, potencialmente reduzindo litígios e habilitando soluções negociadas; entretanto, depende de regras procedimentais que definirão prova da liquidez e certeza do crédito.
• Para a administração pública federal: confere poder de vetar ou condicionar transações que possam afetar a arrecadação consolidada, preservando políticas fiscais macroprudenciais.
• Para o contencioso: podem surgir demandas questionando recusas da União em autorizar compensações, ou disputas sobre a natureza e a liquidez de créditos aptos à compensação; espera-se proliferação de ações judiciais sobre limites e critérios técnicos.

O que observar

• Definição de “crédito líquido”: a segurança jurídica da medida dependerá da clareza sobre quais direitos creditórios serão considerados líquidos e certos, exigindo critérios objetivos e prova documental robusta.
• Procedimento administrativo: será crucial normatizar prazos, forma de peticionamento, homologação e eventual fiscalização pelo ente federal, para evitar centralização burocrática excessiva ou insegurança jurídica.
• Compatibilidade orçamentária e contábil: normas da Lei de Responsabilidade Fiscal e regras de contabilidade pública precisarão ser observadas para não gerar violações de limites legais ou de responsabilidade fiscal.
• Risco de veto político e judicial: a exigência de anuência da União pode gerar impasses políticos e litígios, sobretudo se houver critérios discricionários ou falta de transparência nos fundamentos da recusa.
• Recurso e modulação: caso o projeto avance e seja regulamentado, haverá espaço para questionamentos judiciais sobre atos federais que neguem compensações; será relevante acompanhar se o texto prevê mecanismos de recurso administrativo e como o Poder Judiciário será chamado a uniformizar a matéria.

Conclusão: o PLP 165/2026 apresenta uma proposta pragmática para aliviar pressões financeiras entre entes e contribuintes por meio da compensação de créditos líquidos, mas condiciona esse mecanismo à supervisão e anuência da União. A efetividade da iniciativa dependerá da precisão técnica das definições e dos procedimentos que vierem a ser estabelecidos, bem como da adequação às normas orçamentárias e ao controle fiscal previsto no ordenamento constitucional e na legislação infraconstitucional. A tramitação no Senado e a eventual regulamentação serão momentos decisivos para avaliar se a proposta equilibra eficiência administrativa e segurança jurídica.