Qualidade das Análises de Impacto Regulatório nas agências federais

A pesquisa coordenada pela FGV Direito Rio sobre as Análises de Impacto Regulatório (AIR) das agências reguladoras federais revela que, entre abril de 2021 e abril de 2024, apenas uma parcela reduzida dos atos normativos foi instruída por relatórios de AIR, e que onde há relatório a qualidade analítica varia de forma substantiva, comprometendo a função informativa e deliberativa do instrumento. Essa constatação impõe a necessidade de discutir critérios de suficiência analítica, padrões metodológicos e a efetividade da participação pública nas decisões regulatórias.

Contexto

A AIR emergiu no Brasil como ferramenta destinada a qualificar a decisão regulatória, tanto em termos de transparência quanto de eficiência normativa. A Lei 13.848/2019 introduziu a exigência para atos normativos de interesse geral editados por agências reguladoras; a Lei 13.874/2019 alargou essa obrigação à administração pública federal; o Decreto 10.411/2020 estabeleceu conteúdo mínimo dos relatórios. Além dessas normas formais, há guias técnicos anteriores — como o Guia de AIR federal de 2018 — e normas internas das agências que orientam a elaboração dos documentos. A controvérsia central é menos a previsão normativa e mais o hiato entre formalidade e densidade analítica: um relatório pode formalmente cumprir itens exigidos sem, contudo, produzir um diagnóstico independente nem comparar alternativas relevantes.

O tema importa porque a AIR deveria ligar diagnóstico, alternativas, participação e avaliação ex-post — evitando escolhas camufladas por justificativas técnicas. Quando a pergunta regulatória é formulada em termos já alinhados à solução desejada, a AIR perde sua função de testagem de pressupostos e de abertura a alternativas, reduzindo-se a um instrumento legitimador da decisão já tomada.

O que foi decidido

A pesquisa não é um ato decisório de autoridade, mas um mapeamento sistemático: foram avaliados relatórios das doze agências reguladoras federais por meio de uma matriz qualitativa de densidade analítica e visibilidade regulatória, construída a partir do Decreto 10.411/2020, do Guia de 2018, das normas internas das agências e da literatura crítica sobre o instrumento. A matriz contém nove eixos analíticos formulados como perguntas; não atribui notas nem rankings, justamente para evitar reduzir qualidade a um escore formal.

Os achados principais indicam que (i) a adoção de AIRs é restrita no período investigado; (ii) quando presentes, os relatórios divergem quanto ao momento em que ocorreu a participação pública (prévia à formulação do problema, concomitante ou posterior); (iii) não raro, a construção do problema no relatório converge com a solução pretendida, restringindo o debate sobre alternativas; e (iv) o tratamento de impactos não monetizáveis e a justificativa metodológica são, em muitos casos, superficiais ou ausentes, limitando a possibilidade de avaliação futura dos resultados.

No recorte inicial apresentado, que abrangeu ANA, Anac e Anatel, cada agência seguiu trajetórias distintas quanto à incorporação de consulta pública e de subsídios externos: algumas institucionalizaram a tomada de contribuições antes da conclusão da AIR; outras registraram participação em momentos posteriores, com impactos distintos sobre a visibilidade das alternativas e dos interessados afetados.

Base normativa e precedentes

• Lei 13.848/2019 — estabelece a obrigatoriedade de AIR para atos normativos de interesse geral das agências reguladoras federais.
• Lei 13.874/2019 — estende a exigência de análise de impacto regulatório a toda a administração pública federal.
• Decreto 10.411/2020 — define conteúdo mínimo que os relatórios de AIR devem conter, orientando delimitação de problema, alternativas, impactos e avaliação.
• Guia de AIR federal (2018) — documento técnico que orienta práticas metodológicas e critérios de avaliação, frequentemente usado como referência pelas agências.
• Normas internas das agências reguladoras — regulamentos e manuais que operam a exigência legal no âmbito de cada instituição e modelam procedimentos de participação e elaboração de relatórios.

Impacto prático

• Para advogados e consultores regulatórios: é preciso avaliar além da conformidade formal com o Decreto 10.411/2020; recomenda-se auditar se a construção do problema foi independente da solução e se as alternativas consideradas incluem a manutenção do status quo.
• Para agências e formuladores de políticas: há espaço para padronização metodológica que vá além do conteúdo mínimo, com ênfase em justificativa de métodos, tratamento de impactos qualitativos e indicadores de monitoramento ex-post.
• Para partes interessadas e organizações da sociedade civil: a pesquisa mostra que o momento da participação é crítico; intervenções antecipadas na fase de formulação do problema aumentam a chance de influência efetiva.
• Para o controle e o Judiciário: relatórios formais com baixa densidade analítica podem dificultar o exame de motivação administrativa e a demonstração da razoabilidade da escolha normativa em eventual judicialização.

O que observar

• A insuficiência normativa em definir padrões de profundidade metodológica: o Decreto 10.411/2020 traça conteúdo mínimo, mas não quantifica rigor analítico nem prescreve técnicas específicas para avaliação de impactos não monetizáveis; há risco de formalismo técnico que não assegura qualidade decisória.
• A necessidade de critérios e protocolos para justificativa metodológica — por exemplo, quando usar análise custo-benefício, multicritério ou abordagem qualitativa — e de registro explícito sobre limitações de dados e hipóteses adotadas.
• Risco de captura procedural: relatórios que internalizam a solução como premissa fragilizam a função deliberativa da AIR; auditores e interessados devem checar se a análise comparou alternativas substantivas e se considerou o status quo.
• Demanda por indicadores de monitoramento e avaliação ex-post: sem previsão clara de métricas e prazos, a AIR perde a capacidade de fechar o ciclo regulatório.
• Próximos passos institucionais plausíveis: aperfeiçoamento de guias setoriais, capacitação técnica nas agências, integração entre unidades de regulação e controle e maior transparência sobre os caminhos entre participação, análise e decisão.

O que observar