Reforma tributária e aviação internacional: custo para conectividade

O projeto de reforma tributária em debate pode transformar a venda de passagens aéreas internacionais no Brasil, até então tratada como não tributada, em operação sujeita a alíquota na ordem de 26,5%. A análise examina os fundamentos técnicos dessa mudança, a compatibilidade com princípios e normas tributárias brasileiras, e as consequências econômicas e jurídicas para o transporte aéreo, passageiros e políticas públicas de conectividade.

Contexto

A aviação é um vetor estratégico para um país de dimensão continental: além da mobilidade de pessoas e cargas, integra cadeias produtivas e viabiliza turismo internacional. Dados recentes retratam esse papel econômico: em 2023 a aviação teria contribuído com US$ 46,4 bilhões para o PIB e sustentado 1,9 milhão de empregos. Em 2025 o Brasil alcançou 9,3 milhões de turistas estrangeiros, patamar muito inferior ao de países com estruturas semelhantes de turismo, como o México.

Na esfera normativa e doutrinária existem parâmetros que informam o tratamento do transporte internacional. Organismos internacionais, como a Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), orientam a caracterização do transporte aéreo internacional como exportação de serviço, recomendando evitar tributos que criem distorção de competitividade e encareçam o tráfego internacional.

A controvérsia atual nasce da proposta de reforma tributária que redimensiona bases e alíquotas de tributos incidentes sobre serviços e bens, com potencial de tributar vendas de passagens internacionais. Há debate técnico sobre neutralidade do modelo por meio de créditos fiscais e sobre a efetiva incidência de tributos quando a cadeia de insumos das companhias é majoritariamente internacional.

O que foi decidido

Não se trata aqui de decisão judicial, mas de um desenho legislativo proposto e de seus efeitos projetados sobre o setor aéreo. A tese central — que deve orientar a interpretação da eventual norma e a estratégia regulatória — é a seguinte: tributar a passagem internacional ao nível previsto gera, na prática, carga efetiva elevada sobre empresas aéreas e consumidores, porque os principais custos (combustível, manutenção, arrendamento de aeronaves) não geram créditos no país. Isso significa que o mecanismo de crédito previsto na reforma não neutraliza a tributação na ponta da venda internacional, resultando na aplicação da alíquota nominal sobre preço final.

Os fundamentos econômicos apresentados pelos setores — projeção de retração da demanda na ordem de até 30% e perda anual de cerca de 26 milhões de passageiros — sustentam a argumentação política e técnica para tratamento diferenciado ou medidas compensatórias. A narrativa regulatória do governo sustentando neutralidade precisa ser confrontada com a lógica de rede e o horizonte de investimento da aviação, marcado por decisões de longo prazo e elevado custo de irreversibilidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 150, CF/88 — vedações ao poder de tributar, como a exigência de lei para tributos e princípios da legalidade, isonomia e capacidade contributiva, relevantes para avaliar restrições ao tributo sobre transporte internacional.
• Art. 153, CF/88 — competências tributárias da União, inclusive para impostos sobre importação, exportação e outros tributos federais que possam incidir sobre serviços.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — normas sobre fato gerador, competência e crédito tributário, centrais para aferir a natureza jurídica da operação de transporte internacional como exportação de serviço.
• Convenções e recomendações da OACI — orientações internacionais que influenciam políticas públicas e práticas regulatórias sobre tributação do transporte aéreo internacional.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — no âmbito nacional, entendimentos repetidos sobre a tributação de operações com elementos transnacionais e a aplicação prática de benefícios fiscais e créditos são indicativos relevantes, ainda que dependa da materialidade normativa proposta.

Impacto prático

• Para companhias aéreas: aumento imediato do custo de operação em rotas internacionais, com efeito direto em preço de passagens quando os insumos não geram créditos fiscais. Impacto sobre planejamento de rotas, ordens de aeronaves e contratos de arrendamento.
• Para consumidores e turistas: elevação dos preços e redução da demanda, com reflexos em conectividade, turismo receptivo e mobilidade de pacientes e familiares.
• Para cargas sensíveis: aumento de custo e potencial redução de logística para bens urgentes (vacinas, amostras) que dependem de transporte aéreo internacional.
• Para políticas públicas: risco de retrocesso em metas de integração regional e abertura internacional, além de impacto fiscal indireto por queda de receita decorrente da retração do mercado.

O que observar

• Definição legal do fato gerador: será crucial esclarecer se a venda da passagem internacional continuará a ser tratada como exportação de serviço ou será reclassificada, e com que efeitos sobre créditos fiscais.
• Mecanismo de créditos e sua operacionalização: medidas compensatórias eficazes exigem regras claras sobre aproveitamento de crédito para insumos adquiridos no exterior ou mecanismos alternativos de neutralização.
• Compatibilidade com princípios constitucionais: eventual tributo deve respeitar vedação a bitributação, proporcionalidade e vedação a restrições indevidas à atividade econômica, matérias que podem ensejar controle jurisdicional segundo o art. 150 e demais normas da CF/88.
• Riscos de litigiosidade: mudanças que afetem fortemente a indústria devem gerar ações constitucionais e administrativas, com pedidos de liminares e medidas cautelares. Advogados e departamentos jurídicos precisarão antecipar teses sobre caráter exportador do serviço e alegações de ofensa a regras de neutralidade competitiva.
• Estratégia regulatória e compensatória: alternativas possíveis incluem alíquotas reduzidas para tráfego internacional, regimes de equivalência de crédito ou compensações orçamentárias, que exigem desenho legal e cronograma para evitar incerteza prolongada.

Em síntese, tributar a venda de passagens internacionais sem salvaguardas operacionais e normativas robustas pode comprometer conectividade, investimento e objetivos de desenvolvimento. Do ponto de vista jurídico-tributário, a clareza sobre fato gerador, sobre o alcance dos créditos e sobre a conformidade constitucional será decisiva para evitar uma onda de litígios e consequências econômicas adversas.