Reforma tributária e concessões: preservar o equilíbrio dos contratos

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025, que reconfiguram tributos sobre o consumo, exigem a revisão dos contratos de concessão para preservar seu equilíbrio econômico-financeiro e garantir a continuidade dos serviços.

Contexto

A reforma tributária sobre o consumo é desenhada para substituir tributos federais e subnacionais por novos impostos de âmbito funcional: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência concorrente/compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. O processo de transição foi escalonado para o período de 2026 a 2033, de modo que contratos públicos e privados enfrentarão etapas distintas de implementação.

Para o setor de infraestrutura — caracterizado por investimentos intensivos, amortização em longo prazo e receitas tarifadas — a alteração da sistemática tributária não é mera questão contábil: altera premissas econômicas essenciais das propostas vencedoras em licitações e pode afetar a viabilidade financeira dos empreendimentos e a prestação de serviços públicos. A tensão reside entre a estabilidade contratual necessária ao investidor e a prerrogativa administrativa de atualizar contratos face a mudanças normativas.

Além disso, aspectos operacionais da reforma, como a não cumulatividade de créditos e mecanismos semelhantes ao split payment, modificam o fluxo de caixa e a efetiva carga tributária suportada em momentos distintos do ciclo do projeto (obra versus operação), criando efeitos heterogêneos mesmo entre contratos formalmente semelhantes.

O que foi decidido

A Lei Complementar nº 214/2025 disciplinou, nos artigos 373 a 377, a possibilidade de reequilíbrio dos contratos administrativos diante das alterações na carga tributária resultantes da reforma. A norma determina que contratos vigentes serão revisados sempre que comprovada alteração da carga tributária efetiva suportada pelo contratado, inclusive nos casos em que a matriz de riscos inicial atribua ao contratado impactos tributários supervenientes.

A lei impõe obrigação de revisão tanto para aumentos quanto para reduções de carga: no caso de redução, prevê a revisão de ofício pela Administração; no caso de aumento, admite a revisão mediante comprovação do impacto pelo contratado. A via preferencial para recomposição é a revisão do valor contratual ou da tarifa; outras formas de compensação dependem da concordância do concessionário.

Em termos práticos, a legislação não simplifica a apuração do impacto: exige demonstrações técnico-econômicas robustas e individualizadas para cada contrato, o que legitima processos de revisão detalhados e potencialmente complexos.

Base normativa e precedentes

• Emenda Constitucional nº 132/2023 — instituiu a base normativa para a reforma do sistema tributário sobre o consumo.
• Lei Complementar nº 214/2025, arts. 373-377 — disciplina reequilíbrio de contratos administrativos em face da alteração da carga tributária, estabelecendo a obrigação de revisão e a preferência por ajuste de tarifa ou valor contratado.
• Constituição Federal (arts. 153, 155, 156, CF/88) — define a competência tributária da União, Estados e Municípios, que sustenta a redistribuição das atribuições fiscais pela reforma.
• Código Tributário Nacional (CTN, Lei 5.172/1966) — princípios gerais do sistema tributário (capacidade contributiva, legalidade, anterioridade) que orientam a interpretação de alterações tributárias aplicadas a contratos.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — refere-se ao entendimento predominante acerca do dever de proteção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, que tem sido invocado em demandas de reequilíbrio contratual.

Impacto prático

• Para concessionárias e investidores:
  • Obrigatoriedade de realizar estudos detalhados da nova carga tributária efetiva, considerando composições de receitas, despesas e crédito de tributos na fase de obra e operação.
  • Risco de alterações substanciais no fluxo de caixa em razão do split payment e da forma de apuração de créditos, exigindo revisão das projeções de viabilidade.
• Para a Administração Pública e agências reguladoras:
  • Necessidade de publicar metodologias claras e uniformes para apuração de impactos, evitando negociações caso a caso que elevem litigiosidade e incerteza.
  • Responsabilidade de revisar contratos de ofício quando houver redução de carga, com efeitos administrativos e orçamentários correlatos.
• Para usuários e sociedade:
  • Potencial aumento tarifário se a recomposição for repassada integralmente, com impacto distributivo sobre consumidores de serviços essenciais; por isso a modulação das recomposições e medidas compensatórias ganham relevância.
• Para litígios em curso:
  • Processos de reequilíbrio podem multiplicar-se, exigindo perícias econômico-financeiras complexas e criando risco de decisões heterogêneas na ausência de critérios uniformes.

O que observar

• Metodologia: a crucialidade de o Poder Público definir, com antecedência, métodos homogêneos para quantificar a variação da carga tributária e os efeitos sobre custos, tarifas e fluxo de caixa; sem isso, cada revisão tenderá a ser fonte de controvérsia e judicialização.
• Temporalidade: atenção à fase do empreendimento (obra vs. operação) na contabilização de créditos de tributos e nas projeções de impacto; a fase definirá parte substancial da carga efetiva.
• Modalidades de recomposição: embora a lei prefira ajuste de tarifa/valor, soluções alternativas consensuais (reprogramação de investimentos, revisão de prazos) podem ser necessárias para compatibilizar sustentabilidade econômico-financeira e proteção ao usuário.
• Fiscalização e controle: atuação do Tribunal de Contas e de procuradorias exige que as revisões observem princípios da legalidade, eficiência e economicidade, bem como transparência na seleção de metodologias e na comprovação dos impactos.
• Risco de litigiosidade: a ausência de critérios uniformes e a heterogeneidade dos contratos favorecerão perícias e demandas judiciais; recursos administrativos e judiciais devem ser planejados com base em demonstrações técnico-financeiras robustas.

O que observar

• Monitorar normativos e instruções das agências reguladoras e do Poder Público que venham a padronizar metodologias (ex.: atos da ANTT, ANEEL, ANTAQ), pois serão decisivos para reduzir custo de transação e incerteza jurídica.