Reforma tributária e contratos de saneamento: riscos ao equilíbrio econômico

A mudança tributária introduzida pela Emenda Constitucional 132/2023 e pela Lei Complementar 214/2025 impõe um teste imediato à robustez dos contratos de saneamento: as projeções de alíquota efetiva em torno de 27% elevam, em números conhecidos, a carga sobre o setor de forma não trivial, com implicações diretas sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos ajustes contratuais e sobre a capacidade de cumprimento das metas de universalização.

Contexto

O Novo Marco Legal do saneamento, consolidado em lei nos últimos anos, tem buscado atrair investimentos e disciplinar metas de universalização para abastecimento de água e esgotamento sanitário. A entrada em vigor do novo regime tributário — que substitui PIS/Cofins, ICMS e ISS por IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) numa transição a partir de 2027 — altera profundamente a base fiscal que incide sobre receitas e custos do setor. Até aqui, muitas concessionárias e companhias eram contribuintes apenas de PIS/Cofins (alíquota efetiva aproximada de 9,25%), razão pela qual a estimativa de alíquota efetiva do IBS/CBS, próxima de 27% (Comitê Gestor e resolução do CGIBS apontam patamar na casa de 27,91%), representa um incremento nominal relevante.

A controvérsia importa porque contratos de concessão, parceria público-privada e contratos administrativos de saneamento foram estruturados com pressupostos econômicos e fiscais que hoje podem se tornar obsoletos. Além disso, a regulação técnica e tarifária do setor depende de agências reguladoras — em especial da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e das agências subnacionais — para operacionalizar mecanismos de revisão e reequilíbrio. Assimetrias institucionais e capacidade técnica distintas entre entes federativos elevam o risco de respostas descoordenadas ao problema.

O que foi decidido

Não se trata de uma decisão judicial, mas de um quadro regulatório em formação: a ANA submeteu minuta de norma de referência para revisão tarifária (Consulta Pública 03/2026), incluindo regras sobre reequilíbrio decorrente da reforma tributária e a previsão de medidas cautelares e provisórias. A resolução do Comitê Gestor do IBS (CGIBS 14, de 29 de julho de 2026) fornece estimativa de alíquota que alimenta as projeções setoriais.

A proposta regulatória da ANA busca dar toolbox regulatório — procedimentos de revisão tarifária, reequilíbrios cautelares e mecanismos provisórios —, mas o efeito prático depende, em grande medida, de atos e capacidades das agências estaduais e municipais responsáveis por homologar reajustes e conduzir processos. Em razão da incerteza sobre alíquota efetiva e sobre créditos fiscais gerados sob o novo regime, as agências têm postergado decisões definitivas, o que cria um hiato temporal entre a vigência normativa tributária e a adequação contratual.

Base normativa e precedentes

• Emenda Constitucional 132/2023 — instituiu mudanças estruturais na sistemática tributária federal aplicável a bens e serviços.
• Lei Complementar 214/2025 — disciplinou a transição para o IBS/CBS, definindo matriz de incidência e período de implementação gradual.
• Lei 14.026/2020 (Novo Marco do Saneamento) — estabeleceu metas de universalização, parâmetros contratuais e incentivos para a privatização e concessão no setor.
• Resolução CGIBS 14, de 29 de julho de 2026 — estimativa do comitê gestor sobre alíquota efetiva no novo regime (referência técnica relevante para projeções setoriais).
• Constituição Federal (art. 175 e art. 23) — delimita a prestação de serviços públicos e competência concorrente, relevante para discutir papéis de União, entes federados e regulação.
• Jurisprudência consolidada do STF/STJ — no debate sobre reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos, tem-se admitido revisão contratual quando alteração superveniente tornar a prestação excessivamente onerosa, com observância dos princípios da administração pública (legalidade, economicidade, eficiência) e da proporcionalidade.

Impacto prático

• Para concessionárias e operadores: pressão sobre fluxos de caixa e covenants financeiros; necessidade de renegociação contratual; risco de vencimento antecipado de dívidas se medidas de reequilíbrio afetarem garantias de receita.
• Para concedentes (entes públicos): dilema entre reduzir outorgas para compensar custos fiscais — o que implica perda de receita pública — ou permitir aumentos tarifários que onerem usuários e comprometam metas sociais.
• Para usuários e grupos vulneráveis: risco de postergação da universalização ou de tarifas mais altas, especialmente se mecanismos compensatórios não forem adotados de forma coordenada.
• Para agências reguladoras: sobrecarga técnica para calibrar alíquotas efetivas, calcular créditos do novo regime e operacionalizar revisões em prazos razoáveis; as heterogeneidades institucionais estaduais podem gerar decisões divergentes e insegurança regulatória.

O que observar

• Monitorar a homologação da norma de referência pela ANA e sua difusão entre agências estaduais: sem padrão uniforme, haverá insegurança jurídica e econômica.
• A contabilização e apropriação de créditos fiscais no novo regime exigirá normas detalhadas e sistemas de informação robustos; falhas operacionais podem distorcer efeitos de curto prazo.
• Risco de judicialização: empresas e entes públicos tendem a buscar o Judiciário para fixar parâmetros de reequilíbrio ou questionar devolução/abatimento de outorgas; recursos ao Poder Judiciário e pedidos cautelares devem ser esperados.
• Estratégias contratuais: cláusulas de reequilíbrio e mecanismos de compartilhamento de risco devem ser revistas em modelos futuros; contratos em curso precisarão de procedimentos claros para revisão, evitando transferir o ônus às populações mais vulneráveis.
• Política pública: a modulação dos efeitos e eventuais compensações fiscais federais ou subnacionais podem ser necessárias para preservar metas de universalização sem sacrificar a viabilidade econômico-financeira do setor.

Em síntese, a reforma tributária é um ponto de inflexão que exigirá respostas regulatórias e contratuais rápidas e coordenadas. A resiliência do arcabouço contratual dependerá tanto de decisões normativas acertadas — com critérios técnicos para cálculo de impactos e créditos — quanto de coragem política para adotar mecanismos de compensação que preservem os objetivos sociais do Novo Marco Legal.